Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2000 r., (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego, położonego w P., przy ul. S. 28, na działce stanowiącej własność Ewy P. i Agnieszki N., realizowanego przy granicy z posesją sąsiada. Inspektor powołał się na przepisy art. 97 par. 1 pkt 4 i art. 101 Kpa. Organ wskazał, że wyrokami NSA z dnia 17 grudnia 1999 r., uchylono postanowienia I i II instancji o usytuowaniu rozbudowywanej części budynku w granicy i decyzje I i II instancji o pozwoleniu na budowę. Przeprowadzona w dniu 7 czerwca 2000 r. rozprawa administracyjna nie doprowadziła do zawarcia ugody w ww. sprawie, a sąsiad nie wyraża zgody na lokalizację przy granicy działki.
Jednocześnie Inspektor, na podstawie art. 100 par. 1 Kpa, wezwał inwestorki do wystąpienia, w terminie do dnia 31 lipca 2000 r., do Sądu Rejonowego w M. o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, tj. dopuszczenie do usytuowania przy granicy ww. rozbudowy i wydania wyroku Sądu Rejonowego, który zastąpi zgodę sąsiada.
W zażaleniu Renata U. i Krystyna S. podniosły, że powoływanie się na rozstrzygnięcie przez Sąd zagadnienia wstępnego jest bezpodstawne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa cywilnego. Zmierza jedynie do przeciągnięcia postępowania i niewydawania merytorycznej decyzji w sprawie. Wszelkie czynności przy rozbudowie były dokonywane w oparciu o nieprawomocną decyzję, której żalące się, od razu sprzeciwiły się. Niezwłoczne sprzeciwienie się rozbudowie przesądza, zdaniem skarżących, o niemożności legalizowania takich działań na drodze postępowania sądowego. Wreszcie Inspektor, nawet w chwili obecnej, jest w stanie wydać merytoryczną decyzję, co sam stwierdza w końcowej części uzasadnienia postanowienia.
Postanowieniem z dnia 27 lipca 2000 r., (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ powołał się na przepis art. 97 par. 1 pkt 1 Kpa. W uzasadnieniu organ zażaleniowy wskazał, że rozbudowa budynku mieszkalnego została rozpoczęta na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 marca 1998 r., wydanej przez Wójta Gminy P. W toku postępowania o pozwolenie na budowę Wójt Gminy P., postanowieniem wydanym na podstawie par. 12 pkt 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./, dopuścił usytuowanie planowanej rozbudowy w granicy działki. Po uchyleniu postanowienia i pozwolenia na budowę wyrokami NSA, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd. Organ nadzoru budowlanego mógł więc zawiesić postępowanie, na mocy art. 97 par. 1 Kpa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krystyna S. i Renata U. wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia I instancji. Podniosły, że spór dotyczy wydanych decyzji o rozbudowie budynku. Skarżące od początku nie wyrażały zgody na lokalizację rozbudowy przy granicy działki. Po wyrokach NSA okazało się, że rozbudowa budynku nastąpiła bez prawnie wiążących decyzji. Rozbudowa była prowadzone nawet w sytuacji, kiedy decyzje nie były prawomocne i należało oczekiwać od władz budowlanych konkretnych reakcji, do wstrzymania budowy lub nawet nakazania rozbiórki. Władze budowlane okazywały całkowitą bierność, doprowadzając do sytuacji, kiedy praktycznie rozbudowa została zakończona, a brak jest decyzji, które powinny poprzedzać rozbudowę. Stosownie do orzeczeń NSA należało odmówić wydania decyzji stanowiących podstawę rozbudowy. Zawieszenie postępowania przez władze budowlane bierze pod uwagę wyłącznie interes osób rozbudowujących. Był to, zdaniem skarżących, wybieg prawny rażąco naruszający przepisy prawa oraz zasadę równości stron w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom prawa. Przepis art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa przewiduje, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Ustalić należało zatem jaka sprawa jest rozpatrywana i czy jej rozpatrzenie oraz wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd.
Od razu zauważyć przyjdzie, że w postanowieniach obu instancji nie określono przedmiotu toczącego się postępowania administracyjnego. Nie jest realizacją owego wymogu stwierdzenie, w osnowie postanowienia, że jest to sprawa "rozbudowy budynku mieszkalnego". Przedmiot sprawy nie wynika także z uzasadnień obu postanowień. Stanowiło to naruszenie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nawet jednak przy takim nieokreśleniu przedmiotu postępowania toczącego się przed organem nadzoru budowlanego można ocenić, że zawieszenie postępowania z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia usytuowania rozbudowy w granicy działki budowlanej, przez sąd powszechny, stanowiło uchybienie przepisom art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa i art. 100 par. 1 Kpa. Bez względu bowiem na tryb postępowania, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o dopuszczalności usytuowania rozbudowy budynku w granicy działki i o pozwoleniu na rozbudowę, zagadnienie tej dopuszczalności, nie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia sądu powszechnego. W przepisach kodeksu cywilnego, ani w przepisach kodeksu postępowania cywilnego, nie ma regulacji stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia przez sąd powszechny o budowie w granicy działki /por. Edward Janeczko "Dopuszczalność sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej", Rejent 2001 nr 10 str. 17/.
O usytuowaniu budynku na gruncie orzeka w drodze decyzji organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę. Organ ten powinien uwzględnić wszystkie przesłanki, w tym także przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego /por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., OSA 4/01 - ONSA 2001 Nr 4 poz. 145; E. Janeczko, op. cit. str. 18-19/.
Skoro weryfikowana sprawa toczyła się przed organem nadzoru budowlanego, to decyzja kończąca postępowanie w tej sprawie nie mogła stanowić pozwolenia na budowę. Przypomnieć należy, że z zaskarżonego postanowienia i postanowienia I instancji nie wynika przedmiot postępowania administracyjnego głównego. W każdym jednak postępowaniu dotyczącym rozbudowy spornego budynku, w którym organ nadzoru budowlanego będzie badał zgodność inwestycji z prawem, ewentualna ocena dopuszczalności usytuowania rozbudowy w granicy działki, powinna być przeprowadzona przez ten organ, z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego, w tym także art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego. Nie ma podstaw do przyjęcia, przez organ nadzoru budowlanego, że zagadnienie usytuowania rozbudowy w granicy, powinno być rozstrzygnięte przez sąd powszechny.
Wobec powyższego należało, na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA uchylić ostateczne postanowienie. Uchylenie postanowienia I instancji oparto o art. 29 ustawy o NSA, a orzeczenie o kosztach postępowania sądowego o art. 55 ust. 1 tej ustawy.