Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb W. Postanowienie zostało wydane na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. (dalej GDDKiA) na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. nr 25, poz. 130) i art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.). Z dołączonego do wniosku wstępnego projektu podziału działki wynikało, że działka ta ma zostać podzielona na dwie części przy czym nowowydzielona działka [...] zostanie przeznaczona pod pas drogowy budowanej drogi ekspresowej [...] P. – D. – B. – C. Zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. oraz zmianą fragmentu tego planu dla przebiegu drogi ekspresowej na odcinku P. – P. w części położonej w granicach Gminy S. przyjętej uchwałą Rady Miejskiej w S. dnia [...] nr [...] (opublikowanej w Dz. Urz.
Woj. [...] z [...] nr [...], poz. 898) nieruchomość będąca przedmiotem proponowanego podziału znajdowała się w jednostkach: "K S – 1 2/2 – Tereny komunikacji ekspresowej w granicach Gminy S. wraz z obszarem węzła P." i "OTRP – Tereny upraw polowych wymagających nasadzenia zieleni ochronnej i wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania dla rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz z ograniczeniami technicznymi". Proponowana do wydzielenia działka [...] w całości znajdowała się w jednostce K S – 1 2/2, stąd Burmistrz Miasta S. uznał, że przedłożony przez wnioskodawcę projekt jest zgodny z planem miejscowym.
Zażalenie na to postanowienie wnieśli współwłaściciele działki A.P. oraz jego córki Ż. i małoletnia M.P. reprezentowana przez ojca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wnoszący zażalenie podali, że nie wyrazili zgody na proponowany podział ich działki wskazując, że GDDKiA wystąpiła o podział tej działki w związku z ubieganiem się o wykupienie gruntów przewidzianych do zajęcia pod pas drogowy. Zakwestionowali też zapisy planu miejscowego i procedurę jego zmiany przeprowadzoną w [...]. Podnieśli, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (prawdopodobnie pod budowę drogi ekspresowej) nakładała obowiązek ochrony interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tymczasem na części ich działki [...] GDDKiA ma zamiar wybudować "ślepą drogę dojazdową do pól". Proponowany podział odetnie więc pozostałą część działki od drogi [...], a mieli na niej zamiar wybudować [...]. Wreszcie podniesione zostało, że sąd powszechny nie wyraził zgody na podział i wykup działki, której współwłaścicielką jest małoletnia M.P..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznając, że jest ono zgodne z prawem bowiem projekt podziału nieruchomości jest zgodny z planem miejscowym. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że podział nieruchomości jest zawsze dopuszczalny jeżeli ma służyć realizacji celów publicznych. W kwestii zgody sądu na dokonanie podziału i wykupu działki będącej współwłasnością małoletniej M.P. organ odwoławczy uznał, ze zgoda taka nie jest wymagana w przypadku opiniowania projektu podziału działki.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.P. oraz jego córka Ż. i małoletnia M.P. reprezentowana przez ojca A.P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazali oni, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest nietrafne i narusza art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 91 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej. W skardze podniesione też zostało, że postanowienia organów obu instancji różnią się między sobą, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w odróżnieniu od Burmistrza Miasta i Gminy S., że działka [...] leży także w strefie PU.
Dodatkowo skarżący podnieśli, że w [...] pięćdziesięciometrowy pas działki [...] od istniejącej drogi był przeznaczony na cele budowlane i wreszcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo określiło nazwę organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do kwestii położenia działki [...] w jednostce "PU – Tereny usługowe i produkcyjne" Kolegium stwierdziło, że do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wkradł się w tej kwestii błąd, który nie miał jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do jej rozpoznania zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem materialnym jak i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu w aspekcie jego zgodności z prawem. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa stosownie do przepisów zawartych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej Poppsa, Sąd winien dokonać oceny wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że oceny powyższej Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Przystępując do kontroli zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że przepisy art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami służą innym celom niż przepis art. 96 ust. 1 omawianej ustawy. Art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera szczególną normę odrębną od art. 106 k.p.a., a mieszczącą się w zakresie art. 123 k.p.a., ponieważ postanowienie wójta, burmistrza czy prezydenta miasta zawierające opinię w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym dotyczy jednej z kwestii wynikającej w toku postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości, ale nie rozstrzyga w sposób kategoryczny (nie kończy postępowania) sprawy zatwierdzenia podziału.
W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1998 r. sygn.akt I SA 547/98 (opublikowanym w: OSP z 1999 r. nr 5, poz. 105) należy zauważyć, że Wójt, Burmistrz lub Prezydent Miasta opiniuje zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 4 i 5) tylko wówczas, gdy nie przedstawiono mu do zatwierdzenia "projektu podziału", spełniającego warunek zawarty w art. 96 ust. 1 zd. drugie tej ustawy; o tym, czy chodzi o uzyskanie opinii o proponowanym podziale, czy o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości decyduje jednak wola strony. Strona bowiem nie musi być bezpośrednio zainteresowana podziałem nieruchomości, a jedynie taką możliwością. Ustawodawca w analizowanych normach założył uprawnienie strony do złożenia jedynie wniosku o wydanie opinii co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego.
Wówczas to wydanie przez organ opinii w formie postanowienia, o którym mowa w art. 93 ust. 4 i 5, jest celowościowo i logicznie uzasadnione. Jak wynika chociażby z uzasadnienia zażalenia wniesionego przez skarżących od postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. GDDKiA wystąpiła o wydanie przedmiotowego postanowienia w związku ze staraniami zmierzającymi do wykupu gruntów przewidzianych do zajęcia pod pas i węzeł drogowy budowanej drogi ekspresowej [...], a więc jak się wydaje w celu ominięcia procedury wywłaszczeniowej. W tym miejscu dodatkowo należy wskazać na tezę zawartą w innym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą zarówno decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości (jej części), jak i decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (jej części) zastępują decyzję o podziale nieruchomości wyrok z dnia 5 lipca 1995 r. sygn. akt SA/Gd 295/95 opublikowany w: ONSA z 1996 r. z. 3, poz. 133).
Teza ta została sformułowana na gruncie stanu prawnego wynikającego z nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze. zm.), ale zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowała swoją aktualność także pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wskazać przyjdzie, że stosownie do art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jak wynika z art. 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, którą przywołał w podstawie prawnej postanowienia organ pierwszej instancji - w przypadku nabywania gruntów przeznaczonych pod pas drogowy, zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o dokonanie podziału lub scalenia nieruchomości zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Należy więc przyjąć, że GDDKiA była legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o zaopiniowanie zgodności projektu podziału przedmiotowej działki z planem miejscowym.
Zauważyć też należy, że na mocy art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać również z urzędu jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych zaś zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy celem publicznym w jej rozumieniu jest m. in. wydzielenie gruntu pod drogę publiczną. z powyższej analizy wynika, że postępowanie w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości mogło toczyć się na wniosek GDDKiA bądź z urzędu. W tym drugim przypadku wobec brzmienia § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu - do opracowania projektu podziału nie jest wymagane sporządzenie opinii.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących stwierdzić przyjdzie, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przedłożony przez GDDKiA projekt podziału działki 982/6 był zgodny zobowiązującym planem miejscowym, bowiem proponowana do wydzielenia z tej nieruchomości działka [...] w całości znajdowała się w jednostce strukturalnej planu miejscowego oznaczonej jako: "K S – 1 2/2 – Tereny komunikacji ekspresowej (...)". Niezasadny jest także zarzut wskazujący na brak dostępu projektowanej do wydzielenia działki [...] do budowanej drogi. Droga ekspresowa zgodnie z art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawanych postanowień) była drogą przeznaczoną wyłącznie dla ruchu pojazdów samochodowych i nie obsługującą przyległego terenu. W tej sytuacji zachodziła konieczność wydzielenia w projekcie podziału działek drogi wewnętrznej obsługującej dojazd do pól, co też zostało uczynione.
Zgodnie z rysunkiem planu miejscowego wydzielona z działki [...] działka [...] znajdowała się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem OTRP – Tereny upraw polowych wymagające nasadzenia zieleni ochronnej i wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania dla rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz z ograniczeniami technicznymi. W myśl § 7 w ust. 32 pkt 3 tekstu tego planu dopuszczono na części m.in. działki [...] "możliwość realizacji obiektów produkcyjno-usługowych, przy czym rozwiązanie dojazdu do nich i obsługi infrastrukturą leży poza zasięgiem obszaru objętego zmianą planu i niniejsze ustalenia ich nie określają". Wprowadzono też w tym punkcie planu zakaz obsługi komunikacyjnej terenu m.in. działki [...] od węzła P. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. skarżący zostali bowiem zawiadomieni pisemnie o wszczęciu postępowania, a w aktach sprawy brak jest adnotacji wskazujących na uniemożliwienie im przeglądania akt czy też wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów.
Wreszcie należy wskazać, że część podniesionych w skardze zarzutów w znacznej części dotyczyła zapisów obowiązującego planu miejscowego, który nie był przedmiotem kontroli sądowej prowadzonej w niniejszym postępowaniu.
Z tych wszystkich względów, Sąd na zasadzie art. 151 Poppsa w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.