Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...]r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. wstrzymał prace budowlano – montażowe, prowadzone przez S. Zakład [...] w S., a następnie decyzją z dnia [...]r. organ ten nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, uprawniających do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane – do dnia [...]r. w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w zw. z art. 57 i art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96). Powyższa decyzja w zakresie terminu wykonania obowiązku została następnie zmieniona na podstawie art. 154 § 1 kpa, zaś skargę na decyzję organu II instancji z dnia [...]r. oddalono na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 1744/96.
Kolejną decyzją Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...]r. utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie ponownej zmiany terminu wykonania obowiązku – do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w sprawie zezwolenia inwestorowi wejścia w teren. Jednakże wyrokiem z dnia 27 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3242/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obydwu instancji.
Wskutek wniosku inwestora po raz kolejny zmieniono decyzję pierwotną z dnia [...]r. przedłużając termin wykonania obowiązku do dnia [...]r. decyzją organu I instancji z dnia [...]r., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa WUG z dnia [...]r.
Wreszcie, wnioskiem z dnia [...]r. [...] SA w W. – Oddział S. Zakład [...] w S. wniósł o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów do dnia [...]r., zaś pismem z dnia [...]r. inwestor cofnął wniosek w zakresie działek nr [...] obr. [...] (własność A.J.) zaś nr [...] i [...] obr. [...] (własność H.S.).
W tej sytuacji Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie w części cofniętego wniosku, zaś kolejną decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ ten w trybie art. 154 § 1 kpa zmienił decyzję z dnia [...]r., gdy idzie o nieruchomości, objęte obowiązkiem przedłożenia dokumentów wykazujących prawo dysponowania na cele budowlane, ograniczając obowiązek do działek o numerach: [...] dawna działka nr [...], zaś termin wykonania obowiązku ustalono do dnia [...]r.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż inwestor zrezygnował z realizacji inwestycji, polegającej na budowie gazociągów, łączących odwierty z ośrodkiem zbioru gazu Kopalni Gazu Ziemnego Z. na części nieruchomości, ubiegając się o wydanie decyzji zezwalającej na wejście w teren na działkach, wymienionych w rozstrzygnięciu. Jednakże postępowanie administracyjne w tym względzie w dalszym ciągu nie zostało zakończone z przyczyn niezależnych od inwestora, bowiem wpierw powstała konieczność ustanowienia przez sąd kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu R.D. (właściciel obr. nr [...]), a następnie postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta R. z dnia [...]r. wobec wdrożenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ I instancji uwzględnił wniosek inwestora.
Odwołanie od decyzji z dnia [...]r. wnieśli K.D., K.W., I.P., A.B. oraz firma "A" (Z.P.). Odwołujący się zarzucili organowi I instancji stronniczość i stawianie inwestora w uprzywilejowanej pozycji. Ich zdaniem, nieprawdziwe są informacje inwestora, zawarte we wniosku o kolejne przedłużenie decyzji, a w szczególności, adres R.D. wynikał z pisma z dnia [...]r. do Sądu Rejonowego w R. Stąd też, w ocenie odwołujących się działania inwestora i organu I instancji mają na celu przewlekłość postępowania, pozostawiając ich w niepewności przez tak długi okres czasu, co podważa zaufanie do organów państwa. Wreszcie, planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi w osiedlu mieszkaniowym, dlatego też decyzja jest niewykonalna i sprzeczna z decyzją lokalizacyjną kopalni i dokumentami postępowania podatkowego gruntów, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej Kopalni R. W tej sytuacji odwołujący się wnieśli o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych.
Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Wyższego Urzędu Górniczego decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, nie podzielając wniosków i zarzutów odwołujących się. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy wskazał, iż wszak dla R.D. ustanowiono kuratora na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Na skutek działań właścicieli spornych nieruchomości, kwestionujących niemal wszystkie decyzje, dotrzymanie przez inwestora kolejnego terminu przedłożenia żądanych dokumentów, okazało się zaś nierealne, stąd też nie było żadnego uzasadnienia do nieuwzględnienia wniosku, a przy tym inwestor zrezygnował z realizacji inwestycji na części działek objętych decyzją z dnia [...]r. Charakter sprawy nie wymagał też przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych, a ponadto, odwołujący się zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z którego to prawa nie skorzystali. W tej sytuacji odwołania nie uwzględniono.
W skargach do sądu administracyjnego i dalszych pismach procesowych K.D., K.W., A.B., I.P., R.W., R.D., L.S., A.J. i H.S. wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę jako wydanych z pominięciem podstawowych zasad bezpieczeństwa i ochrony środowiska, a także reguł procedury administracyjnej i poszanowania prawa własności.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg jako nieuzasadnionych, podnosząc iż skarżący R.W. i L.S. nie są właścicielami działek, których dotyczyło postępowanie, zaś gdy idzie o nieruchomości A.J. i H.S., wydana została odrębna decyzja z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania wobec rezygnacji inwestora z prowadzenia gazociągu przez działki nr [...] obr. [...]. Nadto organ, którego działanie zaskarżono, wyjaśnił iż toczyły się oddzielne postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wznowienie tego postępowania, zaś w toku jest sprawa o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę gazociągów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi nie mogły odnieść skutku, bowiem ferowane w nich zarzuty nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej mogła być wyłącznie ocena zgodności z prawem decyzji organów obydwu instancji, zmieniających decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...]r. mocą której w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nałożono na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie – tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), obowiązek przedłożenia dokumentów wykazujących dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane, określając termin wykonania obowiązku i wymieniając numery działek.
Zmiana tej decyzji nastąpiła w trybie art. 154 § 1 kpa. Na tej podstawie prawnej dopuszczalna jest zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak już wyjaśniono w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3242/01, skład orzekający w niniejszej sprawie z mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), związany był oceną prawną, wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Ka 1744/96.
Wyrokiem z dnia 15 września 1998 r. oddalono skargę na wcześniejszą decyzję, przedłużającą termin wykonania obowiązku. W motywach tego wyroku przesądzono kwestię, iż zmiana decyzji z dnia [...]r. możliwa była na podstawie art. 154 Kpa. Aczkolwiek decyzje, będące przedmiotem niniejszej skargi, zapadły w odrębnym postępowaniu prowadzonym po wydaniu rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Ka 1744/96, jednak w obydwu wypadkach decyzje zapadły w granicach tej samej sprawy administracyjnej.
Za szerokim ujęciem sprawy administracyjnej opowiedział się skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 (ONSA 2001/1/7) oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97/OSN 1999/1/2).
Z tych względów skład orzekający nie był władny podważyć poglądu, iż decyzja zmieniająca obowiązki, nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ma charakter aktu z art. 154 kpa. Zatem dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie miała jedynie ocena, czy za uwzględnieniem kolejnego wniosku inwestora z dnia [...]r. przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, prawidłowo organy obydwu instancji dopatrzyły się przesłanki do wzruszenia decyzji w postaci słusznego interesu inwestora, zaś wystąpienie obydwu przesłanek łącznie nie jest konieczne.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 1991 r. sygn. akt II SA 893/91 (ONSA 1993/2/33), w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 kpa, zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania decyzji dotychczasowej, może mieć znaczenie dla oceny występowania przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Nadto, działanie na zasadzie uznania administracyjnego wymaga od organu respektowania postanowień art. 7 kpa, a w konsekwencji, wykorzystywania posiadanych możliwości w celu załatwienia sprawy pozytywnego dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego (vide: komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 686).
Przychylając się do powyższych poglądów stwierdzić przyjdzie, iż stan faktyczny sprawy, powstały zarówno po wydaniu decyzji dotychczasowej, jak i ostatniej decyzji, przedłużającej termin wykonania obowiązku do dnia [...]r., przemawiał za uwzględnieniem wniosku inwestora.
Mianowicie, zaszła konieczność aktualizacji stanu ewidencyjnego i geodezyjnego nieruchomości, wymienionych w decyzji pierwotnej z dnia [...]r., na co wskazał Wojewoda P. w motywach decyzji z dnia [...]r. nr [...], przytaczając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie SA/Rz 1156/00, dotyczącej wydania inwestorowi zezwolenia na wejście na nieruchomości celem budowy gazociągów. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie zostało jeszcze zakończone, zaś postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent R. zawiesił to postępowanie do czasu zakończenia sprawy nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji liniowej.
Nadto postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w R. ustanowił dla nieobecnego R.D. kuratora celem reprezentowania w postępowaniu administracyjnym o wydanie zezwolenia na wejście na działki nr [...]. Odpisy powyższych dokumentów inwestor dołączył do wniosku i na ich podstawie stwierdzić należało, iż inwestor nie mógł wykonać obowiązku, nałożonego decyzją z dnia [...]r. w przedłużonym uprzednio terminie do dnia [...]r. z przyczyn obiektywnych. Nie zostało bowiem zakończone odrębne postępowanie administracyjne, na bieg którego inwestor nie miał wpływu.
Zgodzić się należy co prawda z zarzutem skarżących, iż wielokrotne przedłużanie terminu wykonania decyzji stwarza stan niepewności, jednak wykluczyć należy obawę naruszenia ich uprawnień, czy też zagrożenia interesu społecznego. Na nieruchomościach skarżących, które wymieniono w decyzji z dnia [...]r. przez podanie danych ewidencyjnych, nie rozpoczęto bowiem żadnych robót budowlanych. Inwestor zrezygnował z zamiaru budowy gazociągu na działkach skarżących A.J. i H.S., stąd też zmiana decyzji pierwotnej w zakresie oznaczenia nieruchomości, objętych obowiązkiem wykonania tytułu prawnego na cele budowlane, w żaden sposób nie może naruszać interesu prawnego skarżących, którzy sprzeciwiają się realizacji inwestycji. Chybiony jest przy tym zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji co do nieprecyzyjnego oznaczenia terenu inwestycji. Organ I instancji wskazał bowiem aktualne oznaczenie ewidencyjne działek, do których inwestor musi wykazać się tytułem prawnym w celu uzyskania pozwolenia na wznowienia robót budowlanych.
Wydanie takiego pozwolenia następuje zaś w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, wznowienie robót budowlanych w trybie decyzji z art. 51 ust. 3, nie ma żadnego związku z wydaniem decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Stąd też nie mogła odnieść skutku argumentacja skarżących, iż wobec przerwania budowy w [...]r., czy wręcz nierozpoczęcia procesu inwestycyjnego, wygasła decyzja o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, niedopuszczalne jest dalsze przedłużanie terminu wykonania decyzji z dnia [...]r. Podkreślić też przyjdzie, iż w ramach niniejszego postępowania nie podlegała kontroli decyzja, zmierzająca do legalizacji spornych robót budowlanych, ani też decyzja o pozwoleniu na budowę, które to rozstrzygnięcie jest przedmiotem odrębnych postępowań nadzwyczajnych. Tymczasem większość zarzutów skargi dotyczy właśnie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r.
Nadto, wyjaśnić przyjdzie, iż w razie uwzględnienia żądania skarżących i wyeliminowania w nadzwyczajnych trybach decyzji o pozwoleniu na budowę, zmianie ulegnie także stan faktyczny niniejszej sprawy. Kwestia ta będzie mieć jednak znaczenie dopiero na etapie postępowania o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w którym to postępowaniu przysługiwać będzie właścicielom działek odrębna ochrona prawna.
Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 powołanej już ustawy – Przepisy wprowadzające.
su.