Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 55 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), Prezydent Miasta B. udzielił Spółce A z o.o. w P. pozwolenia na użytkowanie instalacji paliwowej gazu LPG na terenie istniejącej stacji paliw, usytuowanej na działce nr [...], przy ulicy [...] w B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączył komplet dokumentów, o których mowa w art. 57 Prawa budowlanego. Ponadto w oparciu o wyniki przeprowadzonego w dniu [...]r. przeglądu wykonanych robót stwierdzono, że instalacja paliwowa zrealizowana została zgodnie z projektem budowlanym oraz warunkami udzielonego pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. i R. G., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podnieśli, że wydana dla tej inwestycji decyzja ustalająca warunki zabudowy terenu, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę zaskarżone zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazali także na brak powiadomienia stron postępowania o podejmowanych w tej sprawie czynnościach poprzedzających oddanie stacji do użytkowania. Ponadto ich zdaniem nie zostały również przeprowadzone stosowne badania w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz znajdującą się w sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową, nie rozważono kwestii oddziaływania szkód górniczych na instalację LPG, ani też nie przedłożono opinii straży pożarnej.
Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i z powołaniem się na art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, iż w świetle art. 40 ust. 1 ustawy z dnia o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zaskarżenie do Sądu Administracyjnego decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzasadnia wstrzymania rozpoznania wniosku o wydanie dla tejże inwestycji pozwolenia na użytkowanie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego konieczności przeprowadzenia badań w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko podniósł, że obowiązujące przepisy nie przewidują tego rodzaju obowiązku w stosunku do budowy stacji paliw LPG. Stwierdził również, że nieuzasadniony jest zarzut dotyczący niezapewnienia stronom czynnego udziału w czynnościach poprzedzających dopuszczenie stacji do użytkowania, gdyż w dniu [...]r. przeprowadzone zostały ponowne oględziny obiektu, w których odwołujący się uczestniczyli, podpisując bez uwag protokół tychże oględzin. Podniósł ponadto, że w aktach sprawy znajduje się pismo Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...]r., nr [...], z którego wynika, że organ Straży Pożarnej nie wnosi sprzeciwu wobec zamiaru oddania stacji paliw do użytkowania. W końcowej części uznał natomiast, że w sprawie tej nie zachodzi konieczność wykonania stosownych zabezpieczeń przed oddziaływaniem szkód górniczych.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i R. G. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, podtrzymując dotychczasową argumentację. Jednocześnie dodatkowo wskazali, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował brzmienie art. 40 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdyż przepis ten dotyczy postępowania prowadzonego przed sądem administracyjnym, a nie spraw rozpoznawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdzili również, że przeprowadzone w dniu [...]r. oględziny obiektu odbyły się z naruszeniem zasad określonych w art. 6 kpa i art. 9 kpa. Podkreślili ponadto, iż budowa stacji paliw w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej ich własność ograniczać będzie możliwość korzystania z ich działki.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, nie mogą się ostać w obrocie prawnym. W pierwszym rzędzie wskazać wszak należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji sprawowana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania kwestionowanego aktu administracyjnego. Zauważyć więc trzeba, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. z 2000 r., Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego należało do zadań organów administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast przypadki, gdy wymagane było uzyskanie takiego pozwolenia wymieniał m.in. przepis art. 55 ustawy Prawo budowlane.
W rozpoznawanej sprawie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie instalacji paliwowej gazu LPG nałożony został na inwestora w wydanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Jednym z podstawowych warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę było uzyskanie przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji spornej inwestycji. Treść decyzji o warunkach zabudowy stanowi bowiem podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, rzutując tym samym na wydaną następnie decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania decyzji objętej niniejszym postępowaniem, zostały w tym zakresie skorelowane z przepisami prawa budowlanego. Z tego też względu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, rozstrzyga ściśle określone w ustawie kwestie, aby pozostałe zagadnienia dotyczące planowanej inwestycji, głównie techniczno- budowlane, zostały szczegółowo rozstrzygnięte w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz późniejszej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Takie rozgraniczenie jest konieczne, albowiem istotnym jest, że nie każde wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzić będzie do wydania pozwolenia na budowę, w efekcie końcowym zaś do budowy i użytkowania obiektu budowlanego. Podkreślić należy również, że w myśl art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekający w sprawie pozwolenia na budowę, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdza w szczególności zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołane przepisy wskazują zatem na ścisłe powiązanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z decyzją o pozwoleniu na budowę, statuując związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W dacie orzekania w kwestii pozwolenia na użytkowanie wydane uprzednio ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i o pozwoleniu na budowę korzystały z domniemania mocy obowiązującej. Wniesienie skargi do Sądu, mając na uwadze brzmienie art. 40 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), nie wstrzymywało ich wykonania, co trafnie dostrzegł i wyeksponował organ odwoławczy. Jednakże w toku postępowania sądowo-administracyjnego sytuacja ta uległa zmianie i to w sposób mający wpływ na wynik tego postępowania. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym już wyrokiem z dnia 17 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 2999/02, stwierdził nieważność decyzji o warunkach zabudowy terenu dla budowy przedmiotowej stacji, zaś w sprawie o sygn. II SA/Gl 461/05 Sąd ten w wyroku z dnia 1 czerwca 2005 r. uchylił wydane dla tejże inwestycji decyzje o pozwoleniu na budowę (orzeczenie to nie uzyskało jeszcze atrybutu prawomocności).
Stwierdzić wobec tego należy, iż w sprawie dotyczącej wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie instalacji paliwowej gazu LPG zaistniała podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Jak wynika natomiast z treści art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi obligatoryjną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części. W doktrynie wskazuje się na podział przesłanek wznowienia na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (prawa procesowego) i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy.
Uznaje się przy tym, że tylko pierwsza z tak wyodrębnionych grup przesłanek stanowi podstawę dla uchylenia decyzji w postępowaniu przed sądem administracyjnym. (vide: J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, OSP z 2000 r., nr 1, poz. 16).
Wyżej wskazano, iż sądowa kontrola legalności decyzji sprawowana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu, jednak naprowadzone okoliczności przesądzają o wiążącej podstawie wznowienia postępowania i tym samym skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Potrzeba uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie staje się tym bardziej konieczna, skoro w motywach kasacyjnego orzeczenia Sądu z dnia 17 stycznia 2005 r. jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano na sprzeczność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotknięta była wadą kwalifikowaną od chwili jej wydania (skutek ex tunc), co nie mogło pozostać bez wpływu na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Na marginesie jedynie zauważyć trzeba, że w wyroku z dnia 1 czerwca 2005 r. z tych samych przyczyn uchylono decyzje organów w przedmiocie pozwolenia na budowę spornej inwestycji.
Zawarte w skardze zarzuty nie miały wpływu na finalny wynik sprawy. Odnosząc się jednak do nich stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skarżących organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadzące postępowanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie w sposób prawidłowy dokonały ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Uznać również przyjdzie, iż skarżący nie wykazali, aby przeprowadzone w dniu [...]r. oględziny obiektu odbyły się z naruszeniem norm proceduralnych. Ponadto niezasadny jest zarzut skarżących dotyczący braku zaopiniowania inwestycji przez straż pożarną, gdyż – jak wynika z akt postępowania administracyjnego - organ Państwowej Straży Pożarnej we właściwej formie i trybie przedstawił swoje stanowisko w tej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Jednocześnie na zasadzie art. 152 wskazanej ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zgodnie z treścią powołanego przepisu rozstrzygnięcie w tym przedmiocie straci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku rozstrzygającego niniejszą sprawę. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, jako że skarżący do chwili zamknięcia rozprawy nie zgłosili wniosku o przyznanie należnych kosztów, o czym byli pouczeni (art. 210 § 1 ustawy).
Ponownie rozpoznając sprawę należy w pierwszym rzędzie uwzględnić zmianę stanu prawnego, dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Od dnia 11 lipca 2003 r. sprawy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie winien mieć na uwadze ocenę prawną zawartą we wskazanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz skutki prawne wynikające z tej oceny.