Uzasadnienie
Działając na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta R.-Ś. - Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 maja 1998 r. (...) na podstawie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, art. 54 - prawo budowlane ustawy z dnia 24 października 1974 r. /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ oraz par. 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych i ich części /Dz.U. nr 10 poz. 47/ nakazał Danucie M.:
- 1. przedłożyć następujące dokumenty, dotyczące użytkowania rozbudowanego budynku gospodarczego przy ul. NŚ 58 w R.-Ś. - H. z przeznaczeniem części pomieszczeń na mieszkalne:
a/ inwentaryzacji budowlanej rozbudowanego budynku gospodarczego wraz z opisem technicznym opracowanego zgodnie z art. 5 prawa budowlanego, b/ opinii Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w terminie do 10 czerwca 1998 r.
- 2. uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania ww.. pomieszczeń w terminie do 30 czerwca 1998 r.
W dniu 8 czerwca 1998 r. Danuta M. złożyła stosowny wniosek o wyrażenie opinii do Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w R.-Ś..
Po rozpoznania tego wniosku Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w R.-Ś. postanowieniem z dnia 27 lipca 1998 r. (...) postanowił "zaopiniować negatywnie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń budynku gospodarczego na cele mieszkalne w R.-Ś. 6 ul. NŚ 58.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 106 Kpa oraz art. 3 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm./ oraz art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/.
W uzasadnieniu wskazano, że wysokość pomieszczeń mieszkalnych w budynku Danuty M. wynosi w świetle 2,35 m, a łazienka jest o kubaturze mniejszej niż 6,5 m3. Nadto w łazience, kuchni, kotłowni brak przewodów kominowych wentylacji grawitacyjnej, wobec czego projekt nie spełnia wymogów zawartych w "Dz.U. nr 10 z 8 luty 1995 r.".
W zażaleniu na to postanowienie Danuta M. wnosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy i uwzględnienie wniosku z uwagi na jej bardzo trudne warunki mieszkaniowe i sytuację rodzinną. Wskazała, że nie ma możliwości zamieszkać w innym obiekcie.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia 11 września 1998 r. (...) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy z powołaniem na art. 106, art. 138 par. 1 pkt 1 oraz art. 144 Kpa.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w rozpatrywanej sprawie wysokość pomieszczeń mieszkalnych wynosi 2,35 m w świetle, zaś zgodnie z par. 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych. jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ minimalna wysokość w świetle dla pomieszczeń mieszkalnych powinna wynosić min. 2,5 m i ustawodawca nie przewidział możliwości odstępstwa od tego wymogu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Danuta M. zarzuciła, że czuje się pokrzywdzona zaskarżonym postanowieniem, które decyduje w sposób zasadniczy i jednoznaczny o jej warunkach bytowych. Nadto wskazała, że zaadaptowała pomieszczenia gospodarcze na mieszkalne, gdyż w dniu 28 maja 1987 r. została skreślona z listy członków spółdzielni mieszkaniowej z uwagi, że posiada parcelę z domem. Obecnie znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej i mieszkaniowej. W konsekwencji wnosi o zweryfikowanie zaskarżonej decyzji i ponowne rozstrzygnięcie w jej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz wskazując, że względy natury społecznej nie mogą wpływać na rozstrzygnięcie, wnosił o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżone postanowienie ostać się nie może jakkolwiek przede wszystkim z innych przyczyn niż podniesiono w skardze, które to przyczyny Sąd nie będąc związany granicami skargi wziął pod rozwagę z urzędu /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Kwestionowane postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zapadło w trybie art. 106 par. 5 Kpa. Przepisy artykułu 106 Kpa normują zaś sytuację wydawania postanowień "uzgadniających" /wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie/ ale tylko w przypadku jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /pomijając sytuację gdy zajęcie stanowiska ma nastąpić w formie decyzji/.
Wynika zatem z tego iż współdziałanie "organu uzgadniającego" w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 par. 5 Kpa /a więc w formie orzeczenia, na które przysługuje zażalenie, a w konsekwencji i skarga do NSA/ jest dopuszczalne jedynie w wykonaniu obowiązku wynikającego -z prawa materialnego realizowanego w toku czynności procesowych unormowanych przepisami Kpa/ tak NSA m.in. w wyroku z dnia 9 marca 1998 r. II SA/Ka 921/96 - nie publ. Konieczną przesłanką wydania postanowienia w tym trybie jest więc wskazanie przepisu prawa materialnego nakazującego wspołdziałanie w tej formie organów państwowej inspekcji sanitarnej.
Należy wskazać, że z treści art. 106 Kpa wynika, iż wydanie postanowienia "uzgadniającego" następuje na wniosek "organu załatwiającego sprawę" a więc organu, którego przepis prawa materialnego zobowiązuje do uzyskania tego stanowiska przed wydaniem decyzji. Wydanie postanowienia w trybie art. 106 Kpa nie może zatem nastąpić na żądanie czy też m wniosek strony.
Jak zaś wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane w konsekwencji rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie wydania odpowiedniej opinii w związku z toczącym się postępowaniem o uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, w stosunku do sporządzonej tzw. inwentaryzacji powykonawczej budynku.
Do tego natomiast postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o pozwoleniu na budowę /art. 71 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, które to przepisy nie przewidują wydania postanowienia na podstawie art. 106 Kpa. Przepis art. 32 ust. 1 cyt. ustawy wskazuje, iż pozwolenie na budowę, a tym samym pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Przez przepisy szczególne o jakich mowa w tym przepisie należy jednak rozumieć przepisy inne niż prawo budowlane, z których wynikają obowiązki zapewnienia, by w przygotowywanej inwestycji znalazły odpowiedni wyraz szczególne wymagania związane z potrzebą ochrony niektórych terenów lub obiektów budowlanych albo wynikające z potrzeby uwzględnienia specyfiki danego rodzaju działalności /patrz bliżej "Kodeks budowlany komentarz" pod red. L. Bar i E. Radziszewski, Wyd. Prawn. Sp. z o.o. Warszawa 1999 r. str. 89/.
Zatem podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie mogły być powołane przez organy administracyjne przepisy prawa budowlanego i rozporządzenia Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudzień 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./.
W świetle wyżej naprowadzonych wywodów nie jest też wystarczające do wydania postanowienia opartego na treści art. 106 Kpa powołanie się na przepis art. 3 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm./, gdyż nie jest to przepis, który uzależniałby wydanie decyzji "przez organ załatwiający sprawę" w rozumieniu art. 106 par. 2 Kpa /w zw. z art. 37 ustawy o PIS/. Opinia oparta jedynie o treść przepisu ww.. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie może być wyrażona w formie postanowienia o jakim mowa w art. 106 Kpa. Na opinię taką nie będzie zatem przysługiwało zażalenie o jakim mowa w art. 106 par. 5 Kpa. Wtedy też uzyskanie takiej opinii nie będzie naruszeniem wydania orzeczenia przez organ załatwiający sprawę. Opinia taka powinna być natomiast potraktowana przez ten organ jako jeden z dowodów w sprawie podlegającej jego ocenie zgodnie z treścią art. 80 Kpa.
Kodeks postępowania administracyjnego określa w art. 106 Kpa tryb zajmowania stanowisk przez inny organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W takim przypadku organ załatwiający sprawę zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamiając o tym stronę.
W niniejszej sprawie zaskarżone orzeczenia zostały wydane wskutek rozpoznania wniosku skarżącej, który dotyczył jedynie wydania stosowanej opinii. Zatem zaskarżone postanowienie organu odwoławczego i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 29 ustawy o NSA.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.