Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.-Ś. decyzją z dnia 20 marca 2000 r. nakazał Piotrowi K. rozbiórkę utwardzonego dojazdu do zabudowań wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i przywrócenie terenu do poprzedniego stanu.U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia organ przywołał art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, a w uzasadnieniu wskazał, że inwestor "wykonał dojazd do zabudowań wzdłuż działki, polegający na utwardzeniu kamieniem kopalnianym, a następnie utwardził nawierzchnię poprzez położenie warstwy asfaltu".
Podano, że utwardzenie wykonano po poprzednim zgłoszeniu zamiaru prowadzenia robót, jednakże organ architektoniczno-budowlany po otrzymaniu zgłoszenia poinformował inwestora o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.
Ponieważ Piotr K. nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę, to zdaniem organu, należało orzec rozbiórkę w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane.
W odwołaniu Piotr K. podał przyczyny, dla których zmuszony był wykonać dojazd wzdłuż pola stanowiącego jego własność. Podkreślił, że uzyskał stosowne postanowienie o zmianie użytkowania działki z rolnej na "dojazd" i że organ nadzoru architektoniczno-budowlanego nie wniósł sprzeciwu na wykonanie zgłoszonych robót.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 sierpnia 2000 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.W motywach decyzji organ odwoławczy wyraził pogląd, iż wykonanie dojazdu do budynku od drogi publicznej nie jest obiektem budowlanym jak również częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego.
Na poparcie tego poglądu organ przywołał uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r. OPS 20/99.
Skargę do Sądu wniósł inicjator postępowania administracyjnego Zygmunt K. Skarżący wykazywał, iż inwestor naruszył prawo, a konsekwencją tego winien być nakaz rozbiórki.
Wyjaśnił, że dojazd został wybudowany częściowo na nieruchomości stanowiącej jego własność, bez jego zgody, a nawierzchnia dojazdu zanieczyszcza pole orne.
Skarżący poinformował także o tym, że "droga jest pochylona" i nie ma żadnego rowu odwadniającego, co sprawia, że sąsiednia nieruchomość jest zalewana.
W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono domagał się jej oddalenia nie znajdując podstaw do zmiany decyzji i podkreślając, iż rozstrzygnięcie nie rozstrzyga sprawy co do istoty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a właśnie w tym zakresie Sąd dokonuje kontroli /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Kognicji Sądu poddana została decyzja administracyjna oparta o art. 138 par. 2 Kpa.
Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje, w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.Oceniając legalność rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 138 par. 2 Kpa Sąd baczyć musi czy istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, albowiem tylko ta przesłanka uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ II instancji zobligowany jest rozpoznać merytorycznie sprawę rozpoznaną i rozpatrzoną już przez organ I instancji.
Tylko w sytuacji określonej w art. 138 par. 2 Kpa organ II instancji może uchylić się od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie Sąd uznał, iż nie narusza ona art. 138 par. 2 Kpa.
Baczyć bowiem trzeba, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, zwanej dalej prawem budowlanym.
Przepis ten odnosi się do obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych - bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
W przypadku realizacji tak zdefiniowanej samowoli budowlanej właściwy organ zobligowany jest mocą przywołanego przepisu orzec nakaz rozbiórki.
Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji nie wynika z jakich przyczyn przyjęto, iż budowa dojazdu stanowi obiekt budowlany bądź jego część w rozumieniu przepisu art. 48 prawa budowlanego.
Ta okoliczność ma newralgiczne znaczenie dla sprawy w sytuacji, gdy ustawodawca w innym przepisie /art. 50 i art. 51 prawa budowlanego/ uregulował sposób postępowania "w przypadkach innych niż określone w art. 48", a dotyczących również samowoli budowlanej, polegającej na prowadzeniu bądź przeprowadzeniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia /art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego/.
Przypomnieć zatem trzeba, że przedmiotem postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej samowolnie wykonanego dojazdu do zabudowań inwestora.
Dojazd, zgodnie z definicją pojęć zawartych w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.
Przywołany wcześniej art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego odnosi się do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowie obiektu budowlanego.
Idąc dalej tym tokiem rozumowania, ludowa dojazdu do istniejących od lat obiektów budowlanych jest budową samodzielnego urządzenia budowlanego, a tym samym nie jest budowaniem obiektu budowlanego ani jego części w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego.
Teza przyjęta przez organ odwoławczy o tym, że samowolę budowlaną dokonaną przez Piotra K. należy zwalczyć za pomocą instrumentów prawnych określonych w art. 51ust. 1-3 prawa budowlanego, znajdują aprobatę Sądu.
Skoro postępowanie administracyjne winno się toczyć na podstawie art. 51 prawa budowlanego, to istnieje uzasadniona konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, celem ustalenia czy samowolę tą należy zlikwidować poprzez nakaz rozbiórki /art. 51 ust. 1 pkt 1/ czy też należy nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić jeszcze należy skarżącemu, że zaskarżona decyzja nie przesądza o dalszym bycie dokonanej samowoli budowlanej i nie oznacza jej legalizację.
Organ I instancji może bowiem po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy orzec o rozbiórce dojazdu, bądź też nałożyć na inwestora inne obowiązki.
Z naprowadzonych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i skargę oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA.