Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 lutego 1997 r., (...) Wójt Gminy P. udzielił Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem Podwyższenia Krzyża Świętego w P. pozwolenia na użytkowanie części cmentarza wyznaniowego, dotyczącego sektora "B" i "C" w P. przy ul. P., na działce nr 572/52 obręb P., K.m. 2 dod.2, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i nakazał wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 1998 r. pozostałych robót objętych pozwoleniem na budowę. Organ powołał się na przepis art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 24 października 1996 r. udzielone zostało pozwolenie na budowę cmentarza wyznaniowego w P. przy ul. P. Po rozpatrzeniu odwołania Andrzeja W. wydana została decyzja ostateczna utrzymująca decyzję o pozwoleniu na budowę. 28 stycznia 1997 r. inwestorka wystąpiła z wnioskiem o częściowe użytkowanie w sektorze "B" i "C" cmentarza.
Z dziennika budowy wynika, że sektory te posiadają dojazd, są wytyczone i można przystąpić do użytkowania. Zgodnie z zapisem i wizją w terenie stwierdzono zaś, że sektory są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Znajdują się one poza strefą 50 m od budynku Andrzeja W. i 150 m od studni Stanisławy B. W odwołaniu Andrzej W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji tej zarzucił obrazę art. 61 par. 4, art. 79 par. 1 i art. 84 Kpa oraz art. 59 ust. 3 prawa budowlanego. Precyzując zarzuty podniósł, że odwołujący się i jego pełnomocnik nie zostali powiadomieni o wizji lokalnej i nie uczestniczyli w niej. Nie mieli także możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie wizji lokalnej, dziennika budowy i zapisu kierownika budowy. O żadnym z tych dowodów, jak też o wniosku o częściowe użytkowanie cmentarza strona nie została powiadomiona. Uniemożliwiono więc stronie i jej pełnomocnikowi udział w postępowaniu. Nadto odwołujący się stwierdził, że art. 59 ust. 3 prawa budowlanego nie przewiduje możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego.
Decyzją z dnia 31 grudnia 1998 r., (...) Wojewoda K.:
- - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części udzielającej pozwolenia na użytkowanie cmentarza,
- - uchylił ww. decyzję w części określającej zakres użytkowania cmentarza ograniczony do sektorów "B" i "C" i orzekł o możliwości użytkowania całego cmentarza,
- - uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania pozostałych robót objętych pozwoleniem na budowę cmentarza i orzekł nowy termin wykonania tych robót do dnia 30 czerwca 1999 r. Organ odwoławczy powołał się na przepis art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania jest uchybieniem organu I instancji ale nie może to skutkować uchyleniem decyzji, gdyż skarżący miał możliwość podniesienia zarzutów, które zostały rozpatrzone przez organ II instancji. Nie dyskwalifikuje decyzji także nieuczestniczenie skarżącego w oględzinach. Nie miały one charakteru oficjalnej wizji lokalnej. Były elementem typowym i rutynowym procesu budowlanego. Zgodnie z art. 17 prawa budowlanego w procesie takim nie uczestniczy sąsiad inwestora. Zarzuty odwołującego się mają charakter formalnoprawny. Zasadny był zarzut naruszenia art. 59 ust. 3 prawa budowlanego. Należało orzec o użytkowaniu całego cmentarza. Organ odwoławczy nie naruszył w ten sposób art. 139 Kpa. Sektory "B" i "C" cmentarza są położone najbliżej budynku mieszkalnego Andrzeja W. Możliwość użytkowania innych, bardziej odległych sektorów cmentarza nie może być traktowana jako pogorszenie, ewentualnego, negatywnego oddziaływania kwater grzebalnych dla tego obiektu budowlanego i jego użytkowników. Nowy termin wykonania pozostałych do realizacji robót orzeczono ze względów proceduralnych.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów art. 10, art. 61 par. 4, art. 79 i art. 139 Kpa. Podtrzymał wywody zawarte w odwołaniu. Zauważył, że gwarancją realizacji prawa strony do zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania jest przepis art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Przytoczył orzecznictwo i piśmiennictwo dotyczące udziału strony w postępowaniu i skutków naruszenia praw strony w tym zakresie. Skarżący zakwestionował ocenę, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 139 Kpa. Nadto stwierdził, że decyzja ta zawiera sprzeczność w sentencji. Z jednej strony pozwala na użytkowanie całego cmentarza, a z drugiej przedłuża termin do wykonania robót. Wreszcie jest mowa o wykonaniu robót objętych pozwoleniem na budowę cmentarza, bez wyjaśnienia o jakie pozwolenie chodzi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że motywacja zaskarżonej decyzji zachowuje aktualność a jej uzasadnienie jest uzasadnieniem odpowiedzi na skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w oparciu o art. 21 ustawy o NSA wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa.
Na początek stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza zakaz reformationis in peius sformułowany w art. 139 Kpa. Zakaz ten polega na tym, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Przepis ten określa wyjątki od zasady, które mają miejsce, gdy:
- - decyzja I instancji rażąco narusza prawo,
- - decyzja I instancji rażąco narusza interes społeczny. Zastosowanie ich powinno być umotywowane prawnie i faktycznie. Zasygnalizować można jedynie, że pojęcie rażącego naruszenia prawa wiąże się z naruszeniami prawa wymienionymi w art. 145 par. 1 i art. 156 par. 1 Kpa /por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, W-wa 1996 r., str. 599/. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie nawiązuje do sformułowanych w hipotezie art. 139 Kpa wyjątków. Stwierdzenie w tymże uzasadnieniu, że do pogorszenia sytuacji odwołującego się w ogóle nie doszło, podczas gdy poszerzono zakres użytkowania cmentarza /w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia I instancji/, stanowi naruszenie art. 139 Kpa.
Dla dalszych losów zaskarżonej decyzji istotne jest, w świetle art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym rozważyć należy materialnoprawne podstawy wydawania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dla jasności terminologicznej dodać można, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ cmentarz jest budowlą, a więc i obiektem budowlanym. Wspomniana podstawa materialna niniejszej sprawy, a także normy proceduralne, zawarte są w art. 55 ust. 2 i art. 59 prawa budowlanego. Przystąpienie do użytkowania cmentarza miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Z wniosku inwestora wynikało, że wykonane zostały roboty budowlane w części obejmującej sektor "B" i "C". Zgodnie więc z art. 55 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Warunki, które ma spełniać obiekt budowlany, aby można było wydać pozwolenie na użytkowanie, określone są w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Do przesłanek tych należy:
- - zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,
- - uporządkowanie terenu budowy. Wymagania te dotyczą także sytuacji, gdy nie wykonano części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem /art. 59 ust. 3 prawa budowlanego/. Spełnienie tych warunków powinno być stwierdzone protokolarnie na miejscu budowy. Pozwolenie może dotyczyć tylko obiektu budowlanego a nie jego części. Te dwa wymagania wynikają z cyt. przepisów art. 59 ust. 1 i 3 prawa budowlanego. Przyznać należy rację skarżącemu, iż to protokolarne stwierdzenie nie może odbyć się w warunkach naruszających wymagania art. 85 i art. 79 Kpa. Jeśli więc Andrzej W. był stroną postępowania administracyjnego to miał prawo do udziału w czynności przewidzianej w art. 59 ust. 1 prawa budowlanego. Pozbawienie go możliwości udziału w tej czynności stanowiło naruszenie ww. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający utożsamia się z poglądami wyrażonymi w cytowanych przez odwołującego się orzeczeniach NSA /m.in. wyrok z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/86 - ONSA 1986 Nr 1 poz. 13/. Wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że art. 17 prawa budowlanego wyłącza stosowanie, w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, przepisów art. 28 i art. 85 w związku z art. 79 Kpa, nie znajduje oparcia w treści cyt. art. 17 prawa budowlanego.
Najistotniejszym jednak uchybieniem decyzji I instancji było przyjęcie możliwości pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego. Ocena, że pozwolenie na użytkowanie może być udzielone tylko wobec całego obiektu budowlanego wynika z użytych w przepisach art. 55 i art. 59 ust. 1 i 3 prawa budowlanego określeniach "pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego", "obiekt budowlany spełnia warunki". Żaden z przepisów należących do zespołu norm regulujących pozwolenie na użytkowanie nie używa określenia "część obiektu budowlanego". W sytuacjach gdy prawo budowlane łączy dyspozycję jakiegoś przepisu z częścią obiektu budowlanego, wynika to z przepisu w sposób jednoznaczny /art. 48, art. 51, art. 68, art. 71/. Za powyższym rozumieniem art. 59 ust. 3 prawa budowlanego przemawia i to, że przepis ten zawiera hipotezę wyjątkową. Regułą jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego po zakończeniu budowy /art. 54, art. 59 ust. 1 prawa budowlanego/.
Zakończenie budowy oznacza wykonanie całego obiektu. Skoro art. 59 ust. 3 przewiduje wyjątek od reguły to odczytać należy ściśle na czym ów wyjątek polega. Odczytanie treści omawianego przepisu prowadzi do wniosku, iż jedyne złagodzenie wymogów /od reguły zakończenia budowy/, to niewykonanie części robót wykończeniowych lub innych robót związanych z obiektem. Mimo jednak tego złagodzenia obiekt powinien spełniać warunki określone w art. 59 ust. 1 prawa budowlanego. Decyzja organu I instancji zezwalająca na użytkowanie części cmentarza naruszała więc przepis art. 59 ust. 3 prawa budowlanego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona decyzja nie tylko zaakceptowała uchybienia decyzji organu I instancji w zakresie procedury ale także /wbrew brzmieniu rozstrzygnięcia/ utrzymała pozwolenie na użytkowanie sektorów "B" i "C" cmentarza. Jak już Sąd wskazał na wstępie rozważań, z naruszeniem art. 139 Kpa, organ odwoławczy dopuścił do użytkowania całego cmentarza. Decyzja organu odwoławczego, która nie eliminuje uchybień decyzji organu I instancji jest dotknięta tymi samymi uchybieniami. Ta ostatnia uwaga odnosi się do zaaprobowania niezgodnego z art. 59 ust. 1 prawa budowlanego i art. 79 Kpa trybu protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy okoliczności z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Jeśli zaś chodzi o pozwolenie na użytkowanie części obiektu budowlanego to organ odwoławczy powinien wadliwą decyzję wyeliminować. Inne rozwiązanie, tj. dopuszczenie do użytkowania całego obiektu na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, mogłoby nastąpić gdyby:
- - był zachowany tryb z art. 59 ust. 1 prawa budowlanego co do całego obiektu /protokolarne stwierdzenie okoliczności z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2/,
- - nie doszło, w ten sposób do naruszenia zakazu z art. 139 Kpa.
Z protokołu oględzin nie wynika aby w ogóle dotyczyły one całego obiektu lecz tylko sektorów "B" i "C". Z tego powodu oraz z powodu uchybień w przeprowadzeniu oględzin, nie można stwierdzić aby organ odwoławczy spełnił pierwszy z ww. warunków. Powtórzyć trzeba, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także, iż były podstawy do przyjęcia wyjątków od zasady sformułowanej w art. 139 Kpa.
Zaskarżona decyzja charakteryzująca się takimi uchybieniami nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym. Wobec powyższego Sąd, na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3, uchylił tę decyzję.
Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zamiast organu administracyjnego. Z tego powodu uznał, że przy omówionych wyżej uchybieniach decyzji obu instancji, sprawa powinna wrócić do instancji odwoławczej. Organ II instancji, biorąc pod uwagę wskazania Sądu wynikające z powyższych rozważań, zdecyduje czy istnieją podstawy do wydania decyzji reformatoryjnej czy też decyzji kasacyjnej. Pamiętając o tym, że w odwołaniu Andrzej W. zakwestionował pozwolenie na użytkowanie części obiektu budowlanego, decyzja reformatoryjna nie może być sprzeczna z art. 139 Kpa. Ewentualna decyzja kasacyjna powinna zaś wynikać z oceny, że nie jest wykluczone, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania przed organem I instancji, pozwolenie na użytkowanie cmentarza.
Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wynika z art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.