Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 czerwca 2000 r., (...) Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. na mocy art. 105 Kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i przebudowy dachu budynku mieszkalnego nr 183 w T., stanowiącego własność Eleonory i Romana S. Inspektor przypomniał, że w dniu 9 listopada 1999 r. przeprowadził wizję lokalną. Stwierdził wykonanie jednej kondygnacji poddasza na istniejącym budynku gospodarczym. Na całym obiekcie nastąpiła wymiana więźby dachowej wraz z pokryciem. Nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dokonano wpisu w dzienniku budowy o wstrzymaniu robót budowlanych, zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 20 września 1999 r., o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody Ś. z dnia 30 kwietnia 1999 r., (...), II SA/Ka 944/99. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone z uwagi na brak orzeczenia NSA. Organ II instancji uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Nakazał ustalenie, czy roboty budowlane były realizowane po wydaniu przez NSA postanowienia o wstrzymaniu robót. 29 maja 2000 r. organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny. Stwierdzono, że zakres wykonanych robót nie przekracza zakresu opisanego w dzienniku budowy i, że roboty budowlane nie były prowadzone po otrzymaniu postanowienia NSA. Stan obiektu w dniu 29 maja 2000 r. jest taki sam, jak w dniu poprzednich oględzin, tj. 9 listopada 1999 r.
W odwołaniu Stefania G. zarzuciła, że protokół spisany w dniu 29 maja 2000 r. jest niejednokrotnie sprzeczny z faktycznym stanem rzeczy i przedstawia fałszywy obraz sytuacji. Budynek podlega znacznej rozbudowie, polegającej na dobudowaniu i nadbudowaniu części mieszkalnej. W dzienniku budowy nie jest odnotowane obsadzenie stolarki okiennej. Obecnie stolarka jest obsadzona, czego nie odnotowano w czasie wizji lokalnej. Nie odnotowano w dzienniku budowy wykonania fundamentów między budynkami. Nadto zakres faktycznie wykonanych robót daleko wybiega poza zakres robót objętych pozwoleniem na budowę. Odwołująca się przedłożyła fotografię, która ukazuje samowolnie dobudowaną część, łączącą budynek mieszkalny z gospodarczym.
Jej zdaniem prawdziwa data rozpoczęcia budowy była wcześniejsza niż wskazuje wpis w dzienniku budowy. Wreszcie odwołująca się stwierdziła, że sporna rozbudowa dokonuje się w odległości 75 cm od granicy jej nieruchomości. W związku z brakiem jej zgody decyzja o pozwoleniu na budowę jest wadliwa.
Decyzją z dnia 8 września 2000 r., (...),Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji. Powołał się na przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Organ odwoławczy zaakceptował ocenę organu I instancji, że nie zachodzą w sprawie okoliczności do przeprowadzenia oddzielnego postępowania administracyjnego. Kontrole budowy nie wykazały wykonywania, przez inwestora, robót po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stefania G. zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono starannie podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Organ odwoławczy, zdaniem skarżącej, nie ustosunkował się do zarzutów. W odwołaniu podniosła zarzuty, które nie wiążą się z postępowaniem toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wyraziła pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego, w sprawie wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia NSA, jest nietrafne. Zdaniem tego organu wyegzekwowanie tego postanowienia przez organ nadzoru budowlanego, powinno mieć miejsce w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Mając to na względzie, ta także niepotwierdzenie okoliczności prowadzenia robót po doręczeniu postanowienia NSA, należało umorzyć w tej sprawie postępowanie administracyjne. Nadto Inspektor stwierdził, że nie zachodzi przypadek z art. 48 prawa budowlanego. Montaż stolarki nie musi być odnotowany w dzienniku budowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa.
W postępowaniu należało zbadać: 1/ czy inwestor dysponując pozwoleniem na "rozbudowę i przebudowę dachu budynku mieszkalnego" dopuścił się odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach, 2/ czy inwestor wykonywał roboty budowlane, po wydaniu przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Taki zakres przedmiotowy postępowania wyrażony został wnioskiem Stefanii G. z dnia 7 października 1999 r., który wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. w dniu 12 października 1999 r. oraz treścią zarzutów podniesionych przez wnioskodawczynię w odwołaniu od decyzji I instancji /zwłaszcza zarzut trzeci - "zakres faktycznie wykonanych robót daleko wybiega poza zakres robót objętych pozwoleniem na budowę"/. Taki przedmiot sprawy ukształtowany był co najmniej w postępowaniu odwoławczym, jakkolwiek zaznaczyć trzeba, iż jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Stefania G. zgłaszała ogólnie brzmiące zarzuty naruszenia przez inwestora przepisów prawa budowlanego.
Dodać jeszcze trzeba, iż w sprawach samowoli budowlanych i odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i przepisów organy nadzoru budowlanego działają z urzędu.
Podważanie zatem przez osobę trzecią, właściciela sąsiedniej nieruchomości, legalności działań inwestora, powinno spowodować weryfikację tych działań z ustaleniami pozwolenia i przepisami, a nadto, po wydaniu przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, kontrolę poddania się inwestora działaniu tego orzeczenia.
Niezależnie od oceny skutków działań inwestora wynikającej z wydania przez Sąd postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zbadać należało, czy inwestor, dysponując tym pozwoleniem, przed wstrzymaniem wykonania, nie wykroczył poza jego zakres w sposób wyczerpujący hipotezę art. 48 prawa budowlanego /por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 2001 r., III RN 89/00 - OSNAPU 2001 nr 24 poz. 705/.
Jeśli chodzi o okres przed wydaniem przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy inwestor nie wykroczył poza zakres pozwolenia na budowę i czy, co do zakresu robót wynikających z pozwolenia /art. 48 prawa budowlanego/, nie dopuścił się odstępstwa od warunków pozwolenia i przepisów /art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego/.
W aktach sprawy brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Dowód z oględzin nie wystarczył zaś do oceny, iż inwestor nie dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego /protokół oględzin z dnia 9 listopada 1999 r./. Ocena ta wydaje się przedwczesna o tyle, że na wspomnianym protokole nawiązano do decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia 28 stycznia 1999 r., (...) - "pozwolenie na budowę - rozbudowa i przebudowa dachu budynku mieszkalnego nr 183" zaś w opisie wykonanych robót /oprócz wymiany więźby dachowej wraz z pokryciem/ stwierdzono wykonanie jednej kondygnacji poddasza na budynku gospodarczym. Ocena o braku odstępstw została wyrażona w decyzji I instancji i zaakceptowana przez organ odwoławczy. W ten sposób organy naruszyły przepis art. 77 par. 1 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja zaś organu odwoławczego, podjęta bez znajomości warunków pozwolenia na budowę, uchybia także przepisom art. 80 Kpa oraz art. 138 w związku z art. 107 par. 3 Kpa.
Nie można pozostawić w obrocie prawnym także tej części zaskarżonej decyzji, która odnosi się do ewentualnych działań inwestora po wydaniu przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji ustalił, iż po wydaniu tego postanowienia roboty budowlane nie były prowadzone. Skoro jednak skarżąca zakwestionowała ten fakt w odwołaniu, wskazując roboty wykonane po wydaniu postanowienia i dołączając dowody w postaci materiału fotograficznego, to obowiązkiem organu odwoławczego było, w myśl art. 138 Kpa ustosunkowanie się do tych twierdzeń i dowodów oraz wyrażenie swojego stanowiska co do zarzutów odwołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie czyniąc tego organ odwoławczy uchybił przepisom art. 138 Kpa w związku z art. 107 par. 3 Kpa, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na zakończenie przyjdzie odnotować, iż błędny jest pogląd, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wymuszenie obowiązku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, orzeczonego postanowienia NSA opartym o art. 40 ust. 1 ustawy o NSA, następuje w drodze egzekucji administracyjnej. Wstrzymanie wykazania zaskarżonej decyzji orzeczone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem opartym o art. 40 ust. 1 ustawy o NSA nie jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym pozostającym we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Nie jest także obowiązkiem przekazanym do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Z art. 2 par. 1 pkt 3 i art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ oraz z art. 40 ust. 1 ustawy o NSA nie wynika zatem, aby weryfikacja poddania się inwestora, dysponującego pozwoleniem na budowę, skutkom wynikającym z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, następowała w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji.
Wstrzymanie wykonania decyzji, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o NSA, oznacza zawieszenie jej prawnego skutku /por. E. Łętowska, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 maja 2000 r. V SA 2509/99 - OSP 2000 z. 11 poz. 164/. Skutkiem decyzji o pozwoleniu na budowę jest nabycie przez inwestora uprawnienia do wykonania robót budowlanych wymagających takiego pozwolenia. Postanowienie Sądu wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę zawiesza zatem uprawnienie inwestora do wykonania robót objętych tą decyzją. Ewentualne kontynuowanie przez inwestora robót budowlanych, po wstrzymaniu przez Sąd wykonania decyzji, stanowi więc samowolę budowlaną wyczerpującą hipotezę przepisu art. 48 prawa budowlanego. Odmienne stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, polegające na tym, że postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi obowiązek, który może być egzekwowany w drodze egzekucji administracyjnej, stanowi naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o NSA oraz art. 48 prawa budowlanego.
Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. M.in. ta wykładnia posłużyła bowiem do sformułowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tezy, iż "w tej sprawie nie zachodzą, na obecnym etapie, okoliczności do przeprowadzenia oddzielnego postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowych robót". Jak zaś wynika z powyższych rozważań, w warunkach funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postanowienia Sądu o wstrzymaniu wykonania tej decyzji nie ma podstaw do zaniechania rozstrzygnięcia zarzutu osoby trzeciej o szeroko rozumianej samowoli inwestora.
Wobec powyższego należało, na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA, uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji obu instancji o pozwoleniu na budowę /wyrok z dnia 21 lutego 2001 r. II SA/Ka 944/99/, dodać trzeba, iż mimo tego wyroku dalsze odrębne postępowanie w niniejszej sprawie nie będzie bezprzedmiotowe, co najmniej co do ewentualnych działań inwestora objętych hipotezą art. 48 prawa budowlanego.
Niewątpliwa jest także kognicja organów nadzoru budowlanego w takim postępowaniu. Rozważenia będzie zaś wymagało zagadnienie przedmiotowości odrębnego postępowania w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę /art. 50 prawa budowlanego/, gdy pozwolenie na budowę zostało przez Sąd uchylone, a roboty objęte pozwoleniem zostały /co najmniej w części/ wykonane. O ewentualnej bezprzedmiotowości, w omawianym zakresie, będzie można przesądzić, gdy znany będzie przedmiot dalszego postępowania administracyjnego w sprawie, w której tutejszy Sąd wydał wyrok z dnia 21 lutego 2001 r., II SA/Ka 944/99.