Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcji Kruszyw Mineralnych i Lekkich w K. decyzją z dnia 15 września 2000 r. (...) Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zakładu przeróbczego "L. III" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na parceli nr 587/71 w L., nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po uprzednim dołączeniu pozwolenia wodnoprawnego oraz koncepcji programowo-przestrzennej zakładu uzgodnionej z Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.
W odwołaniu od decyzji Przedsiębiorstwo Produkcji Kruszyw Mineralnych i Lekkich zanegowało zgodność z prawem rozstrzygnięcia w zakresie konieczności uzyskania nowej decyzji przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, zarzucając niewskazanie podstawy prawnej nakazu. Nadto, odwołujące Przedsiębiorstwo podniosło, iż na prowadzenie działalności nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, zaś kwestię koncepcji programowo-przestrzennej i innych uwarunkowań reguluje uzyskana koncesja, a także odrębne przepisy Prawa geologicznego i górniczego.
Zaskarżoną decyzją, wydaną z upoważnienia Wojewody Ś., uchylono decyzję organu I instancji, co do warunku przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego i koncepcji programowo-przestrzennej zakładu, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu w pozostałym zakresie.
W motywach organ odwoławczy wskazał, iż nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego będącego zakładem pracy jest obligatoryjne z mocy art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego. Aczkolwiek organ I instancji nie powołał podstawy prawnej, jednak uchybienie to podlegało skorygowaniu w toku postępowania odwoławczego. Za uzasadnione uznano natomiast pozostałe zarzuty odwołania. Zdaniem organu II instancji, skoro inwestor uzyskał koncesję na wydobywanie kruszywa /decyzja Wojewody K. z dnia 7 lipca 1998 r. (...)/, nie jest konieczne wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
W tym względzie odwołano się do interpretacji Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zawartej w piśmie z dnia 30 września 1996 r. (...). Nadto, eksploatacja zgodnie z koncesją będzie prowadzona na podstawie projektu zagospodarowania złoża i planu ruchu, które zastępują koncepcję programowo-przestrzenną. Wreszcie, organ odwoławczy wskazał, iż wymagania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie reguluje przepis art. 57 Prawa budowlanego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. /jako następca prawny Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej/ podniósł, iż organ odwoławczy winien był unieważnić decyzję Starosty W. w całości jako niezgodną z przepisem art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę może być bowiem wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Tymczasem warunek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wynika z art. 53 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 Prawa wodnego, jako że projektowany zakład został zlokalizowany na terenach bezspornie narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz będzie pobierał dla celów przeróbczych znaczne ilości wód powierzchniowych dobrej jakości i odprowadzał do tych wód znaczne ilości wód zanieczyszczonych zawiesiną.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, bowiem sporny teren jest nieobwałowany i nie został przez właściwy organ zaliczony do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi /art. 66 ust. 2 Prawa wodnego/. Stąd też organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Zainteresowane Przedsiębiorstwo Produkcji Kruszyw Mineralnych i Lekkich w K. wniosło o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga wniesiona została przez uprawniony podmiot /par. 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 1999 r. w sprawie organizacji i zakresu działania regionalnych zarządów gospodarki wodnej - Dz.U. nr 101 poz. 1180/, a zatem podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd nie podzielił jednak argumentacji skarżącego, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./.
Z mocy tej regulacji, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów.
Przez te przepisy należy rozumieć inne przepisy niż prawo budowlane, z których wynikają obowiązki zapewnienia, by w przygotowanej inwestycji znalazły odpowiedni wyraz szczególne wymagania związane z potrzebą ochrony niektórych terenów lub obiektów budowlanych albo wynikające z potrzeby uwzględnienia specyfiki danego rodzaju działalności /vide: L. Bar, E. Radziszewski - Nowy Kodeks budowlany, komentarz, Wyd. Prawnicze, W-wa 1995 r. str. 62/.
Niewątpliwie do takich przepisów należała obowiązująca w dacie orzekania przez organ obydwu instancji ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Jednakże zdaniem składu orzekającego, przez wymagane przepisami szczególnymi pozwolenie należy rozumieć tylko takie, które ściśle wiążą się z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, nie zaś wszelkie wymogi jakie musi spełnić inwestor, aby prowadzić działalność gospodarczą w zgodzie z przepisami prawa. Prawo wodne z 1974 r. regulowało szereg wypadków, nakładających wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zarówno gdy idzie o korzystanie z wód, wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, jak i wykonywanie urządzeń wodnych /art. 20 ust. 1 cyt. ustawy/ oraz na wzniesienie obiektu budowlanego /art. 82 ust. 1 cyt. ustawy/. W szczególności, pozwolenia wodnoprawnego wymagało wykonanie obiektów budowlanych na obszarze położonym między wałem przeciwpowodziowym a korytem wody płynącej lub obszarze nie obwałowanym narażonym na niebezpieczeństwo powodzi /art. 81 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego/.
Trafnie jednak stwierdził organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, iż przez obszary nie obwałowane narażone na niebezpieczeństwo powodzi należy rozumieć tylko takie, które zostały określone przez właściwy organ w trybie art. 66 ust. 2 Prawa wodnego.
Organem właściwym od dnia 1 stycznia 1999 r. jest zaś starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Inna interpretacja powołanego przepisu nie jest możliwa, a przy tym uprawnienie starosty ma charakter fakultatywny.
W niniejszej sprawie teren inwestycji nie jest położony na obszarze obwałowanym i z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby został określony przez właściwy organ za narażony na niebezpieczeństwo powodzi. Zatem na wzniesienie spornych obiektów, stanowiących zakład przeróbczy kruszywa jako zakład górniczy, nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne.
W świetle argumentacji skargi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor winien jednak uzyskać pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wody, polegające na poborze znacznej ilości wód powierzchniowych i odprowadzanie do tych wód znacznych ilości wód zanieczyszczonych oraz z uwagi na lokalizację zakładu na terenie narażonym na niebezpieczeństwo powodzi /art. 53 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 Prawa wodnego z 1974 r./.
Odnosząc się do podniesionych kwestii należy mieć jednak na uwadze zakres planowanej inwestycji. Jak wynika z projektu budowlanego przedmiotem zamierzenia jest budowa zakładu przeróbczego kruszywa, w skład którego wchodzą:
1/ linia technologiczna /składowisko surowca z tunelem zasypowym, odginiacz, przesiewacz, odwadniacze, składowisko produktów końcowych/ 2/ zaplecze socjalne 3/ układ komunikacyjny 4/ punkt sprzedaży 5/ doprowadzenie mediów.
Celem działalności projektowanego zakładu jest uszlachetnienie złoża, którego eksploatacja odbywać się będzie spod lustra wody sprzętem pływającym. Zasilanie w wodę ma nastąpić rurociągiem z położonego obok zakładu zbiornika, odprowadzenie wody w cyklu zamkniętym do zbiornika przez odwadniacze.
Nadto, jak wynika z oceny oddziaływania na środowisko /k. 187 akt adm./, projektowany zakład przeróbczy nie będzie miał negatywnego oddziaływania na wody powierzchniowe i podziemne oraz glebę.
Tak więc, kwestia odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi nie wchodzi w rachubę. Skoro inwestor uzyskał koncesję na wydobywanie kruszywa spod wody, zdaniem Sądu prawidłowo uznał organ odwoławczy powołując się na interpretację Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa [pismo z dnia 30 września 1996 r. (...)], iż eksploatacja nie może podlegać podwójnemu reżimowi prawnemu, zakładając, iż chodzi o eksploatację kopaliny ze złoża. Nie jest zaś rzeczą Sądu Administracyjnego w ramach niniejszego postępowania, czy decyzja udzielająca koncesji na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96 ze zm./, jest zgodna z prawem.
Wreszcie, teren inwestycji nie został uznany we właściwym trybie za narażony na niebezpieczeństwo powodzi.
Co do wymogu legitymowania się przez inwestora pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód powierzchniowych /art. 53 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 1974 r./, wskazać należy, iż sporna inwestycja nie obejmuje budowy żadnych urządzeń do tego celu. Z projektu technicznego wynika, że na terenie inwestycji znajduje się rurociąg do przesyłu wody, używanej w procesie technologicznym do płukania kruszywa. Nadto, nie wymagał pozwolenia pobór wód w sytuacjach określonych przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego /Dz.U. nr 13 poz. 55/. W szczególności, chodzi o pobór wód powierzchniowych do 50 m3 na dobę oraz pobór wód podziemnych z ujęć na głębokości nie większej niż 30 m, jeżeli pobór nie przekraczał 15 m3 na dobę.
Z opisu technologii nie wynika aby chodziło o pobór wód w takich ilościach. Założono, że woda do płukania pochodzić będzie z basenu poeksploatacyjnego (...). Nie oznacza to przesądzenia kwestii, iż dla prowadzenia działalności gospodarczej zakład górniczy nie będzie korzystał z wody w zakresie wymagającym pozwolenia wodnoprawnego.
Udzielona koncesja nie dotyczy bowiem, gospodarczego korzystania z wód.
Jednak mając na uwadze przede wszystkim zakres niniejszej inwestycji, nie sposób przyjąć, aby udzielenie pozwolenia na budowę mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody.
Przedwczesna jest też i nieuzasadniona obawa skarżącego, iż w trakcie eksploatacji nie będzie już możliwe wyegzekwowanie obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Wszak obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z 1974 r. przewidywała stosowne sankcje w zakresie bezprawnego korzystania z wód.
Zakłady pobierające wodę obowiązane były też do dokonywania pomiarów ilości wody /art. 57 Prawa wodnego z 1974 r./.
Mając na uwadze fakt, iż inwestor spełnił wszelkie wymogi na tym etapie procesu inwestycyjnego, przyjąć należało, iż decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie narusza prawa.
Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.