Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa i art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.-B. z dnia 14 października 1999 r. nakazującej spółce "C." przywrócenie pomieszczeń biurowych dobudowanych do piekarni w R. przy ulicy B. 471 do funkcji gospodarczej nie związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą. Organ odwoławczy doszedł, bowiem do przekonania, że rozstrzygnięcie to jest trafne. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził pogląd, wedle którego w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego można stosować tylko w trakcie dokonywania zmiany, o czym stanowi przepis art. 71 ust. 3 tej ustawy.
Natomiast, w przekonaniu tego organu, likwidacja tego rodzaju samowoli, o ile została ona już dokonana i gdy zmiana sposobu użytkowania została zakończona, może nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Skoro, zatem popełnienie samowoli przez odwołujących się nie budzi sporu, a przyjęty przez organ I instancji reżim prawny okazał się prawidłowy, odwołanie wspólników wymienionej spółki nie podlegało uwzględnieniu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagali się uchylenia tej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, nadto uchybienie przepisom procesowym, a to art. 6, art. 7, art. 107 par. 1 Kpa. W uzasadnieniu skargi zakwestionowali trafność poglądu, wedle, którego w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, który w ich przekonaniu odnosi się do użytkowania obiektów niezgodnie z przeznaczeniem. W ich opinii należało oprzeć zapadłe decyzje o przepis art. 51 tej ustawy, który - zgodnie z brzmieniem art. 71 - należy stosować odpowiednio w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Na koniec naprowadzili na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie spełnia przepisanych wymogów.
Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie tylko z naprowadzonych w niej powodów. Na wstępie godzi się podnieść, że - stosownie do brzmienia art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Sąd ten powołany jest do kontroli legalności decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Podczas tej kontroli bada czy owe akty nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, gdyż wówczas kwestionowany akt uchyla. Bada także czy nie są one dotknięte kwalifikowaną wadą powodującą ich nieważność. Zgodnie z treścią art. 51 cytowanej ustawy, nie jest przy tym związany granicami skargi, czyli kontroli legalności dokonuje także z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w tych ramach nie mogło ujść uwadze Sądu uchybienie przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie tegoż rozstrzygnięcia.
Przedmiotem postępowania jest nielegalna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku gospodarczym, polegająca na zastąpieniu ich funkcji gospodarczej funkcją biurową. Należy, więc podzielić pogląd, wedle którego zmiana taka, będąca zmianą w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wymagała pozwolenia opisanego w art. 71 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli nie budzi sporu fakt, iż pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu nie zostało wydane, uprawnione jest stanowisko, że doszło do samowoli podlegającej likwidacji poprzez działania właściwego organu nadzoru budowlanego. Przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje w takiej sytuacji odpowiednie zastosowanie art. 50 i art. 51 tej ustawy, nadto dopuszcza zawarcie w decyzji opartej o przepis art. 51 ust. 1, skierowanego do właściciela albo zarządcy, nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Przeto odesłanie do wymienionych przepisów jest oczywiste, stąd słusznie skarżący kwestionują przyjęty reżim prawny likwidacji samowoli budowlanej, z jaką mamy do czynienia w sprawie.
Co prawda w orzecznictwie i doktrynie pojawiły się głosy twierdzące, iż w sytuacji zakończenia czynności prowadzących do zmiany sposobu użytkowania obiektu przepisy art. 50 i art. 51 nie mają zastosowania do likwidacji samowoli w tym przedmiocie, a należy odwołać się do regulacji zawartej w przepisie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego /tak Ludwik Bar i Edward Radziszewski w: Kodeks budowlany - komentarz, Warszawa 1999 r., str. 161/, wszak pogląd ten nie jest oczywisty i przekonujący. Budzi wątpliwości zwłaszcza wobec jednoznacznego brzmienia art. 71 ust. 3 i treści art. 66 pkt 3 stanowiącego upoważnienie do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia.
Nadto w świetle art. 51 ust. 4 dopuszczającego zastosowanie regulacji z art. 51 ust. 1, 2 i 3 nawet wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonane. Ostatecznie przyszło jednak zważyć, że kwestia ta nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro organy obu instancji nakazały przywrócenie poprzedniego sposobu korzystania z obiektu, a więc - mimo przywołania art. 66 pkt 3 - rozstrzygnęły na podstawie art. 71 ust. 3.
Podstawową natomiast wadą zaskarżonej decyzji jest brak ustalenia faktu legalności istnienia samego budynku, w którym usytuowane są sporne pomieszczenia. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że obiekt ten był przedmiotem wielu rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracyjne, a jego status nie jest niewyjaśniony. Tymczasem, gdyby okazało się, że budynek ten nie został wzniesiony zgodnie z przepisami, wówczas nadawałby się zapewne do rozbiórki, a ta okoliczność czyniłaby bezprzedmiotowym rozstrzyganie w kwestii samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń.
W aktach administracyjnych obiekt ten raz jawi się jako budynek gospodarczy, innym razem jako magazyn mąki, innym razem zaś jako magazyn pieczywa. Nie wiadomo więc czy chodzi o ten sam obiekt. Na te okoliczności i potrzebę ich wyjaśnienia zwracał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 1998 r., II SA/Ka 613/97, podnosząc m.in. brak ustosunkowania się organów do twierdzeń sąsiadów, iż magazyn pieczywa został przeniesiony w inne miejsce, jak też sygnalizując potrzebę wykonania ostatecznych decyzji dotyczących obiektów położonych na nieruchomości skarżącego K. Sąd ten wyraźnie podkreślił brak ustalenia legalności istnienia obiektu w pobliżu piekarni /poprzednio usytuowany był przy domu mieszkalnym/, nadto zwrócił uwagę na konieczność rozważenia charakteru zmian w kontekście ewentualnego pozwolenia na budowę. Ze szkodą dla wyniku sprawy organy orzekające nie wyjaśniły ani nie omówiły tych zagadnień w motywach wydanych decyzji. Przeto kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia jest niemożliwa.
Nie od rzeczy będzie także wskazanie na wątpliwości w zakresie oznaczenia podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji, gdyż spółka cywilna - jakkolwiek będąca podmiotem prawa, zwłaszcza gospodarczego i podatkowego - nie posiada zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych, mają ją natomiast jej wspólnicy. Przeto zobowiązanie, by nadawało się do egzekucji, winno być skierowane do wspólników, nie zaś do spółki cywilnej, jaką oni tworzą. Wszak pod rządami obecnych przepisów zapewne forma działalności skarżących uległa już zmianie, co organ winien uwzględnić z urzędu.
Z przytoczonych powodów zaskarżona decyzja, jako uchybiająca prawu, a przede wszystkim przedwczesna, nie mogła się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, rzeczą właściwego organu odwoławczego będzie rozpatrzenie sprawy w naprowadzonych powyżej kierunkach, a zwłaszcza uzupełnienie postępowania pozwalające na wyjaśnienie opisanych okoliczności i podjęcie rozstrzygnięcia stosownego do wyniku tych ustaleń. Jeżeli zatem okaże się, że sporny obiekt istnieje niegodnie z prawem, konieczne będzie umorzenie niniejszego postępowania i wszczęcie postępowania w kierunku jego rozbiórki. Gdyby jednak ustalono, iż obiekt ten istnieje legalnie, wówczas konieczne będzie zbadanie przesłanek z art. 71 i wydanie rozstrzygnięcia opartego o jego ust. 3.
Na koniec wypadnie zwrócić uwagę na konieczność analizy wszelkich zarzutów odwołujących się i pozostałych stron postępowania, zaś w razie gdyby organ nie był właściwy do rozpatrzenia wszystkich, przekazania podania organowi właściwemu. Nadto na zasadę postępowania administracyjnego, wedle której organ odwoławczy nie jest powołany tylko do kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji, a rozpatruje sprawę merytorycznie w takim zakresie, jak ten organ, tj. dokonuje pełnych ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów, rozważa sprawę pod względem faktycznym i prawnym. Godzi się wreszcie podkreślić, że organowi orzekającemu nie powinna umknąć dyrektywa zawarta w art. 107 par. 3 Kpa, zgodnie z którą uzasadnienie decyzji winno zawierać m.in. ustalenia faktyczne, ocenę wiarygodności dowodów, rozważania faktyczne i prawne.
Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.