Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 listopada 2000 r. - (...) Burmistrz Miasta B., po rozpoznaniu zgłoszenia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego z dnia 24 października 2000 r., wniesionego przez kierownika budowy Rudolfa K., zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy z powodu zrealizowania obiektu niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę Burmistrza Miasta B. z dnia 13 czerwca 1994 r. (...).
Sprzeciw swój organ I instancji oparł na porównaniu treści zgłoszenia o oddaniu obiektu do użytku z warunkami ustalonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, z którego to porównania wynikało, że obiekt został wykonany niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Powyższe ustalenia formalne organ poparł dodatkowo przeprowadzeniem wizji lokalnej, która potwierdziła znaczne odstępstwa budynku od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. W ramach ustaleń stanu faktycznego organ I instancji ustalił ostatecznie następujące odstępstwa obiektu od projektu technicznego i decyzji o pozwoleniu na budowę:
- 1. Część pomieszczeń mieszkalnych adaptowano na pomieszczenia usługowe, nie określając jednocześnie rodzaju usług,
- 2. Dokonano zmiany zagospodarowania działki poprzez wykonanie dodatkowego wejścia do budynku od strony południowej, do którego miałaby prowadzić urządzona w przyszłości droga dojazdowa biegnąca szlakiem wzdłuż północnej granicy z działką nr 820/69 użytkowanej rolniczo, choć inwestor nie uzyskał pozwolenia na wykonanie dodatkowego dojazdu,
- 3. Budynku nie wyposażono w instalację kanalizacji sanitarnej,
- 4. Inwestor nie przedłożył dokumentacji potwierdzającej przyłączenie obiektu do zewnętrznej sieci energetycznej i wodociągowej,
- 5. Obiekt nie posiada właściwego wejścia do części usługowej.
Dodatkowo organ I instancji stwierdził, że zgłoszenia oddania obiektu budowlanego do użytku dokonał Rudolf K. pełniący obowiązki kierownika budowy obiektu, który jednak do zgłoszenia nie dołączył dokumentu pełnomocnictwa, ani nie powołał się na nie.
Z tych względów organ I instancji działając na podstawie art. 54 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia o zakończeniu budowy i oddaniu obiektu do użytku.
Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Ś. wniósł Pan Rudolf K. W odwołaniu Pan Rudolf K. zarzucił, że sprzeciw Burmistrza Miasta B. został zgłoszony z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane, tj. po upływie 14 dniowego ustawowego terminu do zgłoszenia takiego sprzeciwu, albowiem sprzeciw zgłoszony został dopiero po 24 dniach od zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytku. Dodatkowo odwołujący zarzucił, że wbrew ustaleniom faktycznym organu I instancji, które jego zdaniem są błędne i nieprawdziwe, obiekt jest użytkowany zgodnie z przepisami prawa budowlanego, wyposażony jest w instalację kanalizacyjną i posiada przyłącza do zewnętrznej sieci wodociągowej i energetycznej, albowiem sieć wodociągową zrealizowano z udziałem miasta w oparciu o inne dokumenty i uzgodnienia, w szczególności na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 1 czerwca 1998 r. oraz zgłoszenia do eksploatacji, które nastąpiło w dniu 6 marca 2000 r. Odwołujący zarzucił też, że oględziny obiektu przeprowadzone zostały w nieobecności inwestora i kierownika budowy - niezgodnie z prawem budowlanym.
W uzasadnieniu zaś swego uprawnienia do zgłoszenia obiektu do użytku odwołujący wskazał art. 54 prawa budowlanego, wyjaśniając, że przepis ten nie precyzuje, kto zawiadamia o zakończeniu budowy. Ponadto odwołujący stwierdził, że złożył w Urzędzie Miasta kompletne zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, ponieważ o jego ewentualne uzupełnienie brakującymi dokumentami nie był wzywany ani on, ani też inwestor, co przesądza o kompletności zgłoszenia zawierającego wszystkie niezbędne załączniki. Z tych też powodów odwołujący domagał się uchylenia kwestionowanej decyzji i ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji.
Decyzją z dnia 10 stycznia 2001 r. (...) Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda Ś. wskazał, że ustalenia faktyczne organu I instancji były właściwe, albowiem jak wynika z akt sprawy, obiekt został zrealizowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę, w szczególności poprzez wprowadzenie w obiekcie funkcji usługowej, która zmieniła sposób zagospodarowania terenu oraz skomunikowania działki z ulicą J. B. Inwestor uzyskał wprawdzie zgodę właściciela działki sąsiedniej na przeprowadzenie drogi wzdłuż jej granicy, jednakże nie uzyskał pozwolenia na budowę w tym zakresie, a sama zaś służebność drogi koniecznej na rzecz inwestora obciążająca działkę sąsiada nie wystarcza na wykorzystanie powyższego uprawnienia dla potrzeb prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewoda Ś. zaakcentował przy tym, że obiekt nie posiada zgodnego z projektem technicznym i pozwoleniem na budowę wejścia do części usługowej obiektu, a ponadto że zgłoszenia oddania obiektu do użytku dokonał kierownik budowy nie posiadając odrębnego pełnomocnictwa inwestora.
W konsekwencji Wojewoda Ś. stanął na stanowisku, że wobec uchybień j.w. inwestor może uzyskać pozwolenie na użytkowanie zrealizowanego obiektu dopiero po usunięciu wszystkich nieprawidłowości i odstępstw od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji Wojewody Ś. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Rudolf K. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w odpowiedzi na skargę zarówno skarżący Rudolf K., jak i Wojewoda Ś. posłużyli się w ogólnym zarysie argumentacją prezentowaną w postępowaniu odwoławczym. Skarżący zaakcentował dodatkowo, że inwestor nie był nigdy wzywany do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, w związku z czym należy uznać ją za kompletną, a ponadto, że Burmistrz Miasta B. nie uchylił decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu odstępstw od projektu i warunków pozwolenia budowlanego i nie podjął działań określonych w art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, co jego zdaniem przesądza o kwalifikacji tych odstępstw jako nieistotnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny
W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć, czy skarżący jako kierownik budowy nie posiadający przy tym żadnych odrębnych uprawnień własnych względem obiektu i działki, na której posadowiony jest obiekt budowlany podlegający zgłoszeniu, jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do NSA. Na pytanie to należało udzielić odpowiedzi pozytywnej, a to ze względu na to, że właśnie do niego zaskarżona decyzja została skierowana. Taki interes stanowi jednakże jedynie formalną przesłankę wniesienia skargi i przesądza jedynie o tym, iż nie zostanie ona z przyczyn formalnych odrzucona. Uprawnienie w tym znaczeniu do wniesienia skargi nie stanowi jednak wystarczającej podstawy do żądania merytorycznego jej rozpoznania, w wyniku którego mogłoby ewentualnie dojść do jej uwzględnienia, a to w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, określonego w art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o NSA.
Podstawą żądania merytorycznego rozpoznania skargi jest bowiem istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, a więc interesu w pojęciu obiektywnym. W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się przy tym pogląd, iż interes taki należy rozpatrywać według norm prawa materialnego i oznacza on występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych praw i obowiązków /zob. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2001 r. OPK 19/01/. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący takim interesem prawnym się nie wykazał, co musiało skutkować oddaleniem skargi z przyczyn formalnych.
Skarżący nie wskazał bowiem żadnej normy prawa materialnego uzasadniającej jego interes prawny i taka norma nie może być też sformułowana /zindywidualizowana/, w oparciu o jego twierdzenia, z której wynikałoby, iż treść zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na wynikające z tej normy dla skarżącego uprawnienie lub obowiązek. Nie zostało w szczególności wykazane, aby w związku ze sprzeciwem Burmistrza Miasta B. od zgłoszenia obiektu budowlanego do użytku został naruszony osobisty interes prawny skarżącego. W szczególności dlatego, że skarżący nie wykazał żadnych odrębnych uprawnień własnych do obiektu lub działki, które zostały naruszone zaskarżonymi decyzjami organów I i II instancji /np. prawa współwłasności, czy współużytkowania wieczystego działki lub obiektu lub innego prawa do nieruchomości/. Działając imieniem własnym jako kierownik budowy skarżący nie wykazał się przy tym na żadnym etapie postępowania pełnomocnictwem inwestora upoważniającym go do dokonania czynności zgłoszenia oddania obiektu do użytku, mimo że organ I instancji zaakcentował powyższy brak umocowania do działania po stronie skarżącego.
Nie jest wystarczające w tym względzie powoływanie się przez skarżącego na jego status kierownika budowy jako pełnoprawnego uczestnika procesu inwestycyjnego, który uprawniać miałby go również do dokonania zgłoszenia obiektu do użytku. Po pierwsze dlatego, że nie wykazał on, iż był uprawniony do działania w imieniu i na rzecz inwestora na podstawie udzielonego odrębnie pełnomocnictwa. Po drugie dlatego, że nie zostało wykazane, aby do zakresu działania kierownika budowy należało również uprawnienie do samoistnego zgłoszenia obiektu do użytku. Zgodnie z treścią art. 22 pkt 9 prawa budowlanego do obowiązków kierownika budowy należy bowiem zgłoszenie obiektu budowlanego do odbioru ale tylko przez dokonanie odpowiedniego wpisu w dzienniku budowy a nie przez zawiadomienie właściwego organu zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego.
Skoro jak wyżej wykazano, skarżący nie posiadał obiektywnego interesu do wniesienia skargi, to z przyczyn formalnych podlega ona oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA. W tej zaś sytuacji Sąd nie był uprawniony do badania oraz wypowiadania się co do merytorycznych zarzutów sformułowanych w skardze. Dlatego też orzeczono jak w sentencji.