Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 grudnia 1998 r. (...) wydanym z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w B. na podstawie art. 5 ust. 16 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/ a ponadto na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nałożony został na Barbarę i Krzysztofa P. obowiązek uzupełnienia dokumentacji budowlanej o opinię hydrogeotechniczną dotyczącą terenu działki położonej w M. nr ewid. 25 km. 5, zawierającą jednoznaczne określenie poziomu wód gruntowych i stwierdzenie możliwości wchłonięcia przez grunt wody z projektowanej oczyszczalni bez negatywnych skutków dla działek sąsiednich. Termin wykonania tego obowiązku został w postanowieniu wyznaczony do dnia 10 stycznia 1998 r. Przy czym postanowieniem z dnia 15.12.1998 r. wydanym w trybie art. 113 par. 1 Kpa ta oczywista pomyłka pisarska została sprostowana - termin został bowiem wyznaczony do dnia 10 stycznia 1999 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Barbary i Krzysztofa P. o wydanie pozwolenia na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Właściciele sąsiedniej nieruchomości, Elżbieta i Krzysztof K., nie wyrazili zgody na budowę przydomowej oczyszczalni z uwagi na obawy związane z przenikaniem wody do piwnic ich budynku.
W ocenie organu pierwszej instancji zachodziła w tej sytuacji konieczność uzupełnienia przedłożonej przez inwestorów dokumentacji budowlanej o ww. opinię, w której zostanie sprecyzowane jakie są rzeczywiste warunki hydrologiczne i geologiczne na przedmiotowym terenie i czy istnieje możliwość montażu typowego systemu rozsączania ścieków. Organ wywiódł nadto, że na konieczność wykonania dodatkowych badań hydrogeotechnicznych zwróciło także uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w decyzji z dnia 12 października 1998 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy P. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy przydomowej oczyszczalni ścieków.
Zażalenie na ww. postanowienie złożyli inwestorzy tj. Barbara i Krzysztof P. Zarzucili oni, iż wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli dokumenty niezbędne do uzyskania przedmiotowego pozwolenia. W ocenie inwestorów wymagana przez organ pierwszej instancji opinia hydrogeotechniczna nie ma podstaw prawnych, gdyż przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. nie mają w tej sprawie zastosowania.
Żalący się zarzucili też, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12.10.1998 r. brak wniosku o konieczności wykonania dodatkowych badań hydrogeotechnicznych.
Barbara i Krzysztof P. zarzucili też, że z opinii uzyskanej w "I.-E." wynika, iż termin wykonania wymienionych badań wyniósłby około 6 miesięcy, a ich koszt jest wysoki.
Postanowieniem z dnia 5 marca 1999 r. (...) wydanym na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie I instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa mała przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi obiekt budowlany, który nie figuruje w wykazie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska lub mogących pogorszyć stan środowiska, ogłoszonych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. /Dz.U. nr 93 poz. 589/. W tym przypadku przepisy szczególne warunkujące budowę oczyszczalni wymagają dostarczenia przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego, które zostaje wydane w oparciu o operat wodnoprawnym. Na tym etapie postępowania właściwy organ dokonuje analizy ścieków oraz bada poziom zwierciadła wód podziemnych. Z akt sprawy wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia 22.04.1998 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowej oczyszczalni, co oznacza, że spełnia ona warunki określone wymaganiami ochrony środowiska.
W ocenie organu odwoławczego brak podstaw do przyjęcia, że nałożony obowiązek uzupełnienia dokumentacji wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12.10.1998 r., gdyż w decyzji tej Kolegium zwróciło jedynie uwagę na obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej oczyszczalni, co jak wynika z akt sprawy zostało dopełnione.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego od postanowienia z dnia 5 marca 1999 r. złożyli Elżbieta i Krzysztof małżonkowie K. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucili, że postanowienie organu drugiej instancji naraża ich nieruchomość na nieodwracalne szkody. W sytuacji, gdy nie ma jednoznacznej oceny co do odprowadzania wody z oczyszczalni w związku z niejednoznacznie określonymi warunkami hydrogeotechnicznymi terenu działki, na której jest lokowana oczyszczalnia ścieków zachodzi, w ocenie skarżących, uzasadniona obawa, że niżej położona ich działka będzie zatapiana. Skarżący wskazali, że w lipcu 1997 r. na skutek długotrwałych opadów woda przesączała się do ich piwnic właśnie od strony działki nr 25, na której ma być budowana oczyszczalnia.
Także w czasie wiosennych roztopów pojawiają się zacieki na ścianach piwnicy od strony działki nr 25.
Skarżący zarzucili, że działka nr 25 jest wyżej położona w stosunku do ich nieruchomości, a dodatkowo została sztucznie podniesiona poprzez nawiezienie ziemi i usypanie spadu w ich stronę. Woda z oczyszczalni będzie więc spływać w stronę ich nieruchomości.
Ponadto skarżący zarzucili, że ich obawy co do zainstalowania przedmiotowej oczyszczalni ścieków nie dotyczą problemu skażenia gleby ani zatrucia wody w studni, a możliwości podniesienia wód gruntowych poprzez stale wpływającą wodę z oczyszczalni do gruntu.
Złożone przez inwestorów do akt sprawy dokumenty tej zasadniczej dla skarżących kwestii nie wyjaśniają, dlatego celowym było uzupełnienie dokumentacji technicznej projektowanej oczyszczalni w zakresie jak to oznaczył organ pierwszej instancji.
Skarżący poza tym zarzucili, iż zaskarżonym postanowieniem uchylono orzeczenie Urzędu Rejonowego, które wszczęło postępowanie z art. 50 ust. 1 ustawy prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./.
Skarżący podnieśli też, że inwestorzy na działce nr 25 mają już wybudowane szambo, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 8.12.1994 r.
Natomiast Gmina P. podjęła decyzję o budowie oczyszczalni ścieków dla mieszkańców całej gminy.
Reasumując skarżący zarzucili, że zaskarżone postanowienie, które prowadzi do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oczyszczalni, w rażący sposób narusza prawo, które stanowi podstawę jego wydania.
W odpowiedzi na skargę organ, którego rozstrzygnięcie zaskarżono wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu tego postanowienia. Dodatkowo podniósł, iż skarżący bezzasadnie powołują się na art. 50 ust. 1 prawa wodnego, skoro dany obiekt nie został uznany za mogący pogorszyć stan środowiska. Natomiast przenikanie wilgoci i wody do wnętrza budynku skarżących może być spowodowane różnymi przyczynami, które nie były przedmiotem tego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na uwzględnienie zasługuje, gdyż sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej wynikająca z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ doprowadziła do stwierdzenia naruszenia prawa.
Z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wynika, że ani pozwolenie na budowę, ani odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie mogą być wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez uprzedniego sprawdzenia przez ten organ:
1/ projektu zagospodarowania działki lub terenu co do jego zgodności z rozstrzygnięciami z zakresu planowania przestrzennego, a także z wymaganiami ochrony środowiska, 2/ kompletności projektu budowlanego i dokonania w odniesieniu do niego wymaganych uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3/ wykonania projektu przez osobę mającą wymagane uprawnienia budowlane.
Sprawdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu co do zgodności z wymaganiami zagospodarowania przestrzennego następuje przede wszystkim przez sprawdzenie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami ochrony środowiska powinna być ustalona na podstawie m.in. przepisów ustawy o ochronie środowiska, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, prawa wodnego i innych obejmujących problematykę ochrony środowiska.
Natomiast kompletność projektu budowlanego powinna być ustalona na tle wymagań art. 32 i art. 34, przy szczególnym uwzględnieniu art. 34 ust. 2 prawa budowlanego, stanowiącego, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiku i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych /bliżej na ten temat: "Kodeks budowlany - Komentarz" pod red. L. Bara i E. Radziszewskiego, Wyd. Prawnicze Sp. z o.o., W-wa 1999 r. str. 103-105/.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia dokumentacji budowlanej dotyczącej projektowanej przydomowej oczyszczalni ścieków na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 3 - Prawa budowlanego.
Zatem, co wynika z uzasadnienia postanowienia tego organu uznał, że z uwagi na specyfikę obiektu przedłożona przez inwestorów dokumentacja budowlana jest niekompletna i wymaga uzupełnienia o opinię hydrogeotechniczną zawierającą jednoznaczne określenie poziomu wód gruntowych i stwierdzenie możliwości wchłonięcia przez grunt wody z projektowanej oczyszczalni bez negatywnych skutków dla działek sąsiednich.
Natomiast organ odwoławczy rozpoznając zażalenie na to postanowienie uchylił je i umorzył postępowanie I instancji uznając, że wymagane przepisami prawa dokumenty zostały przez inwestorów złożone do akt sprawy. W szczególności organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków nie jest inwestycją szczególnie szkodliwą dla środowiska, wobec czego dodatkowe uzgodnienia nie są wymagane.
Nadto uznał, że wydane w stosunku do inwestorów pozwolenie wodnoprawne oznacza, że przedmiotowa oczyszczalnia, spełnia warunki określone wymaganiami ochrony środowiska.
Z powyższego wynika, że organ odwoławczy badał sprawę pod kątem spełnienia przesłanek z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.
W tym zakresie organ trafnie uznał, że przedmiotowa inwestycja stanowi obiekt budowlany, który nie figuruje w wykazie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska lub mogących pogorszyć stan środowiska wymienionych w Rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. /Dz.U. nr 93 poz. 589/ wobec czego zbędna jest ocena oddziaływania na środowisko o jakiej mowa w par. 5 cyt. rozporządzenia.
Także przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych /Dz.U. nr 126 poz. 839/ z uwagi na charakter inwestycji nie mają w tej sprawie zastosowania.
Jednakże umknęło uwadze organu odwoławczego, że organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia dokumentacji technicznej w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, czyli dokonując sprawdzenia kompletności projektu budowlanego w świetle art. 34 ust. 2 tego prawa.
Zatem organ odwoławczy w tym kierunku winien był zbadać trafność rozstrzygnięcia organu I instancji. Zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska nie była bowiem kwestionowana przez skarżących. Natomiast zarzucili oni możliwość podtapiania ich budynku w związku z podniesieniem poziomu wód gruntowych wskutek odprowadzania do gruntu wody z przedmiotowej oczyszczalni.
Wymagało więc wyjaśnienia czy montaż typowego systemu rozsączania ścieków może spowodować negatywne skutki dla działek skarżących, a zatem czy projekt przydomowej oczyszczalni jest możliwy do adaptacji w tych konkretnych warunkach.
Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego zakres i treść projektu budowlanego winny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu.
Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu technicznego przedmiotowej oczyszczalni sporządzonego przez mgr inż. H. S. wynika, że podstawowym celem projektowanego urządzenia jest stworzenie optymalnych warunków dla utylizacji ścieków bytowo-gospodarczych. Osiągnięcie tego celu przyczyni się do ochrony środowiska i zminimalizowania kosztów oczyszczania ścieków. Projekt ten zawiera charakterystykę ścieków, określa rodzaj gruntu i przedstawia charakterystykę obiektu. Nie zawiera natomiast analizy poziomu zwierciadła wód podziemnych.
W uwagach końcowych projektu technicznego załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę znajduje się stwierdzenie "iż przyjęte rozwiązanie techniczne oczyszczalni oraz zachowanie wymaganych odległości od granic parceli gwarantuje zachowanie nienaruszalności interesów sąsiednich parcel".
Z projektu tego nie wynika jednak w oparciu o jakie badania czy ustalenia bądź analizy zostały sformułowane powyższe wnioski. Zachodziła więc potrzeba wyjaśnienia tych kwestii.
Przy czym w ocenie Sądu orzekającego nie można uznać za trafny pogląd organu odwoławczego, że skoro Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia 22 kwietnia 1998 r. udzielił na podstawie art. 20, art. 81 i art. 82 ust. 1 pkt 5 prawa wodnego pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowej oczyszczalni, to zbędnym było wydawanie przez organ I instancji postanowienia na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego.
Aczkolwiek w doktrynie występowały rozbieżne poglądy co do konieczności uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego na tego rodzaju inwestycje to przeważył ostatecznie pogląd, że wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli bowiem oczyszczanie ścieków w przydomowej oczyszczalni następuje w ramach zwykłego korzystania z wody, to nie jest niezbędne wydawanie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego. Zasadą przyjętą przez art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ jest, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń. Skoro zwykłe korzystanie z wody nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego /art. 49 ust. 1 prawa wodnego/, to tym samym wybudowanie urządzenia do takiego korzystania także pozwolenia wodnoprawnego nie wymaga /bliżej na ten temat "Prawo wodne z komentarzem" pod red. J. Rotki Wydz. II Wrocław 1999 r., Wydawnictwo TNPOC str. 148-150/.
Zatem to pozwolenie budowlane powinno decydować o sposobie postępowania ze ściekami. Zagadnienie to powinno być rozwiązane w projekcie budowlanym. Wbrew stanowisku organu odwoławczego także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia 12.10.1998 r. (...) utrzymującej w mocy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zwróciło uwagę na to, że przed udzieleniem pozwolenia na budowę, kompetentne organy będą sprawdzały czy projekt przydomowej oczyszczalni ścieków jest możliwy do adaptacji w konkretnych warunkach na działce inwestorów.
Wobec stanowiska organu odwoławczego należy zauważyć jeszcze, że z opinii rzeczoznawcy Andrzeja H. wynika jedynie, że przygotowanie bezobsługowej oczyszczalni ścieków SOTRALENTZ nie jest inwestycją mogącą pogorszyć stan środowiska (...). Biegły w tej opinii nie wypowiada się na temat ukształtowania profilu gleby czy też poziomu zwierciadła wód podziemnych. Z opinii Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Katowicach, która została sporządzona na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika jedynie, że na terenie działki nr 25 /obręb M., k.m. 1/ tj. działki inwestorów do 150 cm poziomu wody gruntowej nie stwierdzono (...), co ma znaczenie przy wprowadzaniu ścieków do ziemi, jednakże jednocześnie nie rozstrzyga kwestii związanych z możliwością montażu przedmiotowej oczyszczalni w tych konkretnych warunkach.
Dodać wypada, że z akt postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wydania decyzji z dnia 22 kwietnia 1998 r. (...) udzielającej inwestorom pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie i eksploatację urządzeń oczyszczających ścieki wynika, iż podstawą wydania decyzji był projekt techniczny przydomowej oczyszczalni wykonany przez mgr inż. H. S. /zwany w uzasadnieniu decyzji operatem wodnoprawnym/, który w swej treści nie zawierał nawet wniosków o ewentualnym wpływie przedmiotowej oczyszczalni na działki sąsiadujące z nieruchomością inwestorów.
W tych okolicznościach należało uznać za trafne zarzuty skarżących, że kwestia możliwości montażu przedmiotowej oczyszczalni z uwagi na uwarunkowania terenu, na którym ma zostać zainstalowana wymaga uzupełnienia, co jest możliwe poprzez stosowne uzupełnienie dokumentacji budowlanej.
Skoro nie ustalono dotychczas w innym trybie przyczyn przenikania wilgoci i wody do wnętrza budynku skarżących, co przyznaje organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, nie można jednoznacznie stwierdzić, że okoliczności te nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie.
Natomiast wadliwe są zarzuty skarżących, że zaskarżonym postanowieniem uchylono orzeczenie, które wszczęło postępowanie z art. 50 ust. 1 prawa wodnego, skoro sprawa niniejsza została zainicjowana wnioskiem inwestorów o wydanie pozwolenia budowlanego i zatwierdzenie projektu przydomowej oczyszczalni ścieków.
Reasumując, trafne zarzuty skargi skutkują wydanie orzeczenia w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o NSA. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 55 ust. 1 cyt. ustawy.