Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 listopada 1998 r. (...), wydaną z up. Prezydenta Miasta S.-Śl. nakazano Henrykowi C. jako inwestorowi złożenie dokumentacji w postaci projektu powykonawczego, opisu technicznego i rysunków dla określenia charakterystyki techniczno-użytkowej adaptowanej części obiektu budowlanego, a nadto, nakazano przedłożenie postanowienia PIS i PIP, dopuszczających do użytkowania lokalu i dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /w tym zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w S.-Śl. na zmianę sposobu użytkowania lokalu na drink-bar/, a to w terminie do 21 grudnia 1998 r. - w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokalu, w którym dokonana została zmiana sposobu użytkowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ orzekający powołał przepisy art. 51 ust. 2 pkt 2, art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych /Dz.U. nr 141 poz. 692 ze zm./.
W uzasadnieniu organ podał, że w lokalu dokonano zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia organu nadzoru budowlanego, stąd też należało wydać nakazy w celu doprowadzenia istniejącej sytuacji do stanu zgodnego z prawem.
W odwołaniu od decyzji Krzysztof Ł. podał, że jest właścicielem spółdzielczego lokalu użytkowego, wybudowanego i przeznaczonego na gastronomię, w którym nie wykonano żadnych zmian budowlanych. Poprzednio w części pomieszczeń prowadził biura, zaś część gastronomiczna była niewykorzystywana do czasu podjęcia spornej działalności.
Do odwołania dołączono kserokopię dokumentacji technicznej w postaci planu lokalu przy ul. P. 45 oraz przydział lokalu.
Natomiast Henryk C. w odwołaniu od decyzji podniósł, że w lokalu nie dokonano zmiany sposobu użytkowania, stąd decyzja jest niezasadna.
Po rozpatrzeniu obydwu odwołań zaskarżoną decyzją, wydaną z upoważnienia Wojewody Ś., utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, dokonana zmiana charakteru użytkowania lokalu wyczerpuje znamiona art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się również podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego lub warunki pracy oraz warunki higieniczno-sanitarne. Stąd za słuszne uznano nałożenie obowiązków na sprawcę samowoli. Pozostałe kwestie podniesione w odwołaniu Krzysztofa Łaty organ odwoławczy polecił wyjaśnić w dalszym toku postępowania.
W skardze do Sądu Administracyjnego Krzysztof Łata domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 71 pkt 2 Prawa budowlanego.
Skarżący ponowił twierdzenia zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż w lokalu nie dokonano żadnych przeróbek pomieszczeń, gdyż był budowany dla celów gastronomicznych. Dodał, iż postanowieniem z dnia 25 maja 1998 r. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w K. wyraził zgodę na prowadzenie działalności gastronomicznej przez najemcę lokalu Henryka C. Zatem - jego zdaniem - nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, skoro w lokalu nie była wcześniej prowadzona działalność gastronomiczna, a część zaadaptowanych pomieszczeń była użytkowana jako lokale biurowe, to podjęcie obecnie w tym lokalu działalności gastronomicznej oznacza zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy oraz warunków higieniczno-sanitarnych, o których mowa w przepisie art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona. W świetle art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się także podjęcie lub zaniechanie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Natomiast przepis art. 71 ust. 3 ustawy przewiduje, że w razie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia, o którym mowa w art. 71 ust. 1, odpowiednio należy stosować przepisy art. 50 i art. 51.
Z kolei stosownie do treści art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Rozważenia wymaga więc w pierwszym rzędzie wzajemna relacja obydwu trybów postępowania, a mianowicie, czy dokonana już samowolna zmiana sposobu użytkowania podlega sankcji w trybie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, czy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej w trybie art. 51 tego prawa, a to wobec treści art. 51 ust. 4, nakazującego stosowanie ust. 1-3 co do robót budowlanych wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
W dotychczasowym orzecznictwie tut. Ośrodka przeważył pogląd, że jeżeli już doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, to jedyną decyzją organu jest nakaz z art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego /m.in. wyroki z dnia: 5 kwietnia 2000 r. II SA/Ka 1270/98, 20 kwietnia 2000 r. II SA/Ka 1434/98 i 30 czerwca 2000 r. II SA/Ka 1796/98/. Jednak w niniejszej sprawie organy obydwu instancji nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń faktycznych, pozwalających na stwierdzenie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu przy ul. P. 45 w S.-Śl. Motywy zaskarżonej decyzji ograniczają się do cytowania przepisu art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, co w żadnym wypadku nie czyni zadość wymogom uzasadnienia, określonym w art. 107 par. 1 i 3 Kpa. Braków w tym względzie nie może usunąć odpowiedź na skargę. Znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego ogranicza się przy tym do protokołu oględzin z dnia 27 października 1998 r.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy obydwu instancji nie podjęły kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy /art. 7 Kpa/, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś brak uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć wobec zarzutów skarżącego, podniesionych już w odwołaniu od decyzji organów I instancji, uniemożliwiają Sądowi Administracyjnemu kontrolę z punktu widzenia zgodności z prawem.
Z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niezbędne będzie poczynienie ustaleń co do przeznaczenia lokalu, wynikającego z pozwolenia na budowę i innych dokumentów, na podstawie których został zrealizowany. Następnie, wyjaśnić należy, czy w lokalu wykonano jakiekolwiek roboty budowlane w celu przeróbki układu pomieszczeń. Kolejną kwestią jest faktyczny sposób wykorzystywania lokalu.
Dopiero porównanie przeznaczenia lokalu, wynikającego z udzielonego pozwolenia z jego aktualnym, faktycznym wykorzystywaniem, pozwoli na stwierdzenie przesłanek z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać precyzyjnie, czy doszło i w jaki sposób do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń - poprzez podjęcie innego rodzaju działalności gospodarczej. Stwierdzić przy tym należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest przeznaczenie spornego lokalu, wynikające z dokumentacji budowlanej. Tymczasem z przedłożonych przez skarżącego dokumentów, a dołączonych już do odwołania od decyzji organu I instancji, których organ odwoławczy w ogóle nie analizował, zdaje się wynikać, że sporny lokal użytkowy przeznaczony był do prowadzenia działalności gastronomicznej.
O ile zatem nie doszło do żadnych przeróbek pomieszczeń w celu zaadaptowania do innego rodzaju działalności, brak podstaw do twierdzenia, że skoro poprzednio lokal nie był wykorzystywany zgodnie z celem, dla którego został wybudowany, to aktualnie podjęcie działalności zgodnej z pierwotnym przeznaczeniem oznacza samowolę budowlaną.
Kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest krąg podmiotów, do których mogą być adresowane nakazy w razie stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania spółdzielczego lokalu użytkowego.
Przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazują, że decyzje w tym względzie mają być kierowane do właściciela obiektu lub jego zarządcy. Właścicielem obiektu budowlanego jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." w S.-Śl. Natomiast skarżącemu przysługuje względem części tego budynku ograniczone prawo rzeczowe, o którym mowa w art. 238 par. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /t.j. Dz.U. 1995 nr 54 poz. 288 ze zm./. Tymczasem w niniejszej sprawie nakaz skierowano do Henryka C., będącego najemcą lokalu na podstawie umowy zawartej ze skarżącym - jako sprawcy samowoli budowlanej. W orzecznictwie Sądu Administracyjnego utrwalony jest już pogląd, że najemca lokalu nie może być adresatem nakazu w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia lokalu. Zatem w tym względzie decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego.
Z tych wszystkich względów uwzględniając skargę Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.