Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] i w to miejsce orzekło o nałożeniu na Skarb Państwa – Nadleśnictwo kary pieniężnej w wysokości 225.060,80 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi.
Organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny
W trakcie wykonywanej kontroli dróg w dniu 18.04.2013r. stwierdzono w ciągu drogi powiatowej [...] zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi powiatowej, poprzez składowanie drewna uzyskanego z wycinki lasu. Przedmiotowa droga ujęta jest w tabeli przebiegu dróg powiatowych na terenie Powiatu, stanowiącej załącznik do Uchwały Nr XXIV/179/2008 Rady Powiatu w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych na terenie powiatu. Szerokość pasa drogi wynosi 12m i liczona jest od osi jezdni po 6m obustronnie. Drewno składowane było częściowo w jezdni, a częściowo w poboczu i mieściło się w liniach pasa drogowego. Powyższe ustalenia zostały potwierdzone także w dniu 23.04.2013r. Z czynności kontrolnych sporządzono protokoły i wykonano dokumentację fotograficzną. Drzewo usunięto dopiero 27 maja 2013r., i informację o usunięciu drzewa w tym dniu podał Zastępca Nadleśniczego Nadleśnictwa w trakcie oględzin.
W uzasadnieniu podkreślono, że początkowo postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego było prowadzone z udziałem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Oględziny z udziałem przedstawicieli Nadleśnictwa, jako strony postępowania odbyły się w dniu 27 maja 2013r.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy, dokonano odtworzenia granic pasa drogowego przez uprawnionego geodetę, a protokół z tej czynności został przez strony podpisany. Stwierdzono, że drewno zostało zidentyfikowane o nr 1615, który to nr stosuje Nadleśnictwo dla cechowania i numerowania surowca drzewnego.
Powyższe ustalenia legły u podstaw wydanej w dniu [...] decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych o wymierzeniu Nadleśniczemu Nadleśnictwa kary pieniężnej w wysokości 225.060,80 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] bez zezwolenia zarządcy drogi.
W odwołaniu od tej decyzji Nadleśnictwo wnosiło o jej uchylenie zarzucając brak dostatecznie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z pominięciem dowodu z urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego oraz kolizję umieszczonego w pasie drogowym drewna, jeżeli taka zachodzi. Zdaniem strony, nie wydzielenie geodezyjnego pasa drogowego skutkuje brakiem podstaw do nakładania kary za zajęcie pasa drogowego. Nadleśnictwo nie było zawiadomione o terminie oględzin i uniemożliwiono mu wypowiedzenie się odnośnie składowanego drewna.
Ponadto organ nie udowodnił, że drzewo w pasie drogowym umieściło Nadleśnictwo. Zgodnie ze stanowiskiem odwołującego, działka nr [...], przez którą biegnie droga powiatowa na dzień składowania drewna nie miała uregulowanego stanu prawnego, stąd nałożenie kary pieniężnej na Nadleśnictwo jest bezpodstawne. Wyjaśniono, że wprawdzie numer 1615 świadczy o pozyskaniu drewna z Nadleśnictwa, ale mogło ono w tym czasie już być sprzedane i umieszczone tam przez kupującego. Zakwestionowano również nałożenie opłaty na Nadleśniczego zamiast na Nadleśnictwo. Podniesiono również, że Nadleśnictwo nie zostało zawiadomione o terminie oględzin.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie uznało potrzebę zreformowania decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na błędne określenie podmiotu, któremu wymierzono karę. W ocenie organu, w niniejszej sprawie kara powinna być wymierzona na Skarb Państwa – Nadleśnictwo, gdyż Nadleśniczy jest wyłącznie reprezentantem tego Nadleśnictwa. W pozostałym zakresie Kolegium w całości podzieliło argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji.
Przywołując przepisy art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 – 4 oraz ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych organ odwoławczy stwierdził, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi jest obiektywna i niezależna od winy sprawcy naruszenia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Kolegium wskazało, że udział Nadleśnictwa w postępowaniu wyjaśniającym był możliwy po otrzymaniu pisma z Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych kierowanego do Nadleśniczego Nadleśnictwa, jako właściwej strony. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2011r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu. W okolicznościach niniejszej sprawy należało więc uznać, że stroną jest Nadleśnictwo, które jest kierowane i reprezentowane przez Nadleśniczego. Przedstawiciele Nadleśnictwa brali udział w oględzinach pasa drogowego w dniu 9 maja 2013r.
W ocenie Kolegium, kierując się oznaczeniem drewna numerem "1615", zgodnie z Zarządzeniem nr 22 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 29 maja 1999r. w sprawie cechowania i numerowania surowca drzewnego w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych przyjęto, że usunięte drewno należało do Nadleśnictwa. Odwołujący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na okoliczność sprzedaży drzew na rzecz innych podmiotów. Usunięcia drewna z pasa drogowego, dokonało wskazane Nadleśnictwo, co wynika z wyjaśnień strony złożonych w toku postępowania w trakcie oględzin w dniu 28 maja 2014r., co zdaniem organu wskazywało, że Nadleśniczy posiadał wiedze o terminie usunięcia drzewa lub wydał polecenie jego usunięcia.
Nadto w toku postępowania dokonano odtworzenia granic pasa drogowego przez uprawnionego geodetę, ustalając, że szerokość pasa drogowego wynosi 12m, zaś protokół z tej czynności Nadleśnictwo podpisało bez zastrzeżeń.
Za prawidłowe Kolegium uznało ustalenia organu I instancji w zakresie powierzchni zajętego pasa drogowego oraz terminu zajęcia w oparciu o protokoły z kontroli z dnia 18.04.2013r. oraz wyjaśnienia przedstawiciela Nadleśnictwa ujęte w protokole oględzin z dnia 28.05.2013r.
Zdaniem organu odwoławczego, kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia została wymierzona zgodnie z prawem, z uwzględnieniem stawek opłat wynikających z uchwały Rady Powiatu w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, zmienionej uchwałą Rady Powiatu. zważywszy, że ustalono jej wysokość mnożąc zajętą powierzchnię pasa drogowego przez stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego i 10 krotność opłaty ustalonej, zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Skarb Państwa – Nadleśnictwo wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił decyzji:
- - istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie zabranego materiału dowodowego w sposób pełny i wnikliwy skutkujący nie odniesieniem się przez organ do zarzutów oraz wniosków dowodowych skarżącego, nie zawiadomienie skarżącego o oględzinach terenu, kiedy drewno rzekomo znajdowało się w okolicach pasa drogowego, w czasie kiedy organ na gruncie ustalał rzekome składowanie drewna oraz wskazanie rzekomej kolizji drewna, brak ustaleń przy pomocy jakich urządzeń z jaką dokładnością było mierzone, brak wskazania przez organ wszystkich numerów drewna i przez to uniemożliwienie wypowiedzenia się Nadleśnictwu czy drewno to było faktycznie jego własnością i czy było umieszczone w pasie drogowym, czy też poza tym pasem drogowym.
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 40 ust. 4 i 12 ustawy o drogach publicznych polegającego na braku wskazania w sposób nie budzący wątpliwości, że Skarżący zajął pas drogowy i umieścił w nim drewno.
Zdaniem strony, brak wskazania dokładnie dalszych numerów cechowania drewna uniemożliwia ustalenie, czy w tym okresie, za który zostały naliczone kary było ono faktycznie własnością Nadleśnictwa czy osób trzecich oraz ustalenie faktycznej masy drewna stanowiącej podstawę naliczonej kary. Nadleśnictwo pozyskuje miesięcznie ok. 7,5 tys. m3 drewna i przy dużej rotacji na skutek sprzedaży zarówno w detalu jak i podmiotom gospodarczym, nie jest w stanie ustalić czyją było własnością. Skarżący zakwestionował ustalenia organów w oparciu o wyjaśnienia B. S. i J. L. podnosząc, że nie wiadomo w jaki sposób w/w wskazywali, że drewno było składowane w pasie drogowym, czy były to oględziny na gruncie, czy w inny sposób. W uzasadnieniu decyzji brak wyjaśnień w tej sprawie, a zarówno S. jak i K. nie brali udziału w oględzinach w maju 2013r.
Zgodnie ze stanowiskiem strony, w dacie stwierdzania przez organ, że drewno znajdowało się w okolicach pasa drogowego, organ nie dysponował odtworzonymi granicami pasa drogowego przez uprawnionego geodetę, natomiast ten dokument został wysłany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego znacznie później. Wskazany dokument podpisany przez przedstawiciela Nadleśnictwa nie zawierał zaznaczonych miejsc zajęcia spornego pasa drogowego. Powyższe oznacza tylko tyle, że Nadleśnictwo nie zakwestionowało wydzielonego pasa, ale nie potwierdziło, że w przedmiotowym okresie znajdowało się tam drewno i faktycznie zajmowało powierzchnię ustaloną jednoznacznie przez organ. Nadinterpretacją ze strony organu jest więc stwierdzenie, że przedstawiciele Nadleśnictwa podpisując protokół dotyczący odtworzenia granic pasa drogowego potwierdzili, że drewno było umieszczone w pasie drogowym i częściowo w jezdni.
W ocenie skarżącego organ wadliwie nie odniósł się do kwestii podnoszonych w odwołaniu dotyczących zapisów w księdze wieczystej KW w której działka nr [...] przez, którą przebiega droga w dacie zdarzenia była wpisana jako własność Skarbu Państwa Nadleśnictwo. Organ ponosi winę za to, że do dnia zdarzenia nie dokonał zmian w KW, w ewidencji nieruchomości, a punkty graniczne były wyznaczone dopiero 20 grudnia 2013r., czyli po fakcie zdarzenia. Warunkiem wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest poczynienie bezspornych ustaleń określających linie graniczne tego pasa jak i miejsca usytuowania drewna. Dokument ten winien być sporządzony w trakcie ustaleń dotyczących złożonego drewna, czyli w dacie zdarzenia, a nie kilka miesięcy po i w dodatku nie zawierający usytuowania tego drewna.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z argumentacją jak w uzasadnieniu własnej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego – to jest art. 7, 77 § 1 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści ust. 2 cyt. przepisu, zezwolenie o którym mowa w ust. 1 dotyczy:
- 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego
- 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 – 3;
Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3 art. 40). Zasady jej pobierania regulują ust. 4 – 6 art. 40 ustawy.
Materialnoprawną podstawą wymierzenia kary pieniężnej jest art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek przewidzianej art. 40 ust. 2, wykazanej przez zarządcę drogi w toku postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) polegającej na podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązkiem organu jest wyczerpujące zebranie, rozpatrzenie i ocena zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a następnie przedstawienie swego stanowiska w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących tę karę. W sprawie niniejszej te okoliczności to: 1/ sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, 2/ okres czasu, w którym miało miejsce zajęcie, 3/ powierzchnia zajęcia. Od tych okoliczności zależy bezpośrednio możliwość nałożenia kary i jej wysokość.
Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami kpa.
Podkreślenia wymaga, iż postępowanie administracyjne w sprawach, w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnym winno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością. Tak więc zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia winno być precyzyjnie udokumentowane, albowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej, stosownie do wskazanych wyżej przepisów jest powierzchnia zajmowanego pasa drogowego oraz okres zajęcia. W niniejszej sprawie okoliczności te nie zostały wyczerpująco ustalone i wyjaśnione.
Powyższym wymogom organ nie sprostał ustalając, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności, które uzasadniały wydanie decyzji wymierzającej karę pieniężną w takiej wysokości w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy.
Odnośnie zarzutu skarżącego, iż nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych związanych z ustaleniem umieszczenia drewna w pasie drogowym, organ na stronie 4 uzasadnienia decyzji wskazuje, że kontrola w dniu 18.04.2013r. była prowadzona przed wszczęciem postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej nr 0582T, zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, organ ten przekazał Nadleśniczemu Nadleśnictwa i brał on udział jako strona w czynnościach w dniu 9 maja 2013r. Powyższe stwierdzenie organu jest błędne, albowiem jak wynika z akt administracyjnych zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych przekazane Nadleśniczemu Nadleśnictwa i to on brał udział w oględzinach w dniu 9 maja 2013r. W protokole z dnia 9 maja 2013r. w ogóle brak zapisu aby przedstawiciel Nadleśnictwa był obecny przy jakichkolwiek czynnościach.
Podobne zastrzeżenia występują odnośnie oględzin w dniu 28 maja 2013r. (data wskazywana przez organ). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wskazuje na stronie 5, że w trakcie wykonywanych czynności Zastępca Nadleśniczego Nadleśnictwa potwierdził fakt usunięcia drzewa poprzedniego dnia, co zostało odnotowane w protokole z odbytych oględzin. Jak wynika z protokołu przedmiotowych oględzin znajdującego się w aktach sprawy data tych oględzin została przerobiona z "27" na "28" w trzech miejscach, nie zostało to omówione a w treści protokołu zostało zawarte stwierdzenie "w trakcie oględzin stwierdzono, że drewno zostało usunięte z pasa drogowego". Tak więc brak w tym protokole jakiegokolwiek oświadczenia przedstawiciela Nadleśnictwa, co do faktu usunięcia drewna, jak również terminu jego usunięcia. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, co do terminu usunięcia, jak również polecenia usunięcia wydanego przez przedstawiciela Nadleśnictwa są dowolne i gołosłowne, i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Należy wskazać, że na rozprawie w dniu 19 lutego 2015r. została przez skarżącego złożona kserokopia protokołu oględzin z dnia 27 maja 2013r., która nie zawiera żadnych poprawek, co do daty ich przeprowadzenia, tak więc nie można uznać stanie faktycznym tego dowodu za wiarygodny, a tym bardziej nie można wyciągać z niego wiążących wniosków, jak to robi organ odwoławczy, których treść nie odpowiada treści zapisów zawartych w tym protokole.
W tych warunkach Sąd podziela zarzut skargi akcentujący niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.
Sąd podkreśla, że tak ważna kwestia jak powierzchnia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, jak również czasookres powinna być wykazana w sposób bardzo dokładny i jednoznacznie udokumentowana oraz co najważniejsze, ustalona w trakcie oględzin z udziałem strony postępowania. W tym kontekście istotny jest zarzut pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, przez uniemożliwienie stronie uczestniczenia w czynnościach dowodowych przez organ I instancji, które zostały przeprowadzone bez wiedzy i udziału strony i usankcjonowane przez organ II instancji. Czynny udział strony zapewnia możliwości wpływu na ustalenia faktyczne, a przez to ma wpływ na stosowanie norm prawa materialnego i procesowego.
Należy podkreślić, że możliwe jest przeprowadzanie kontroli pasa drogowego przed wszczęciem postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Na tym bowiem etapie organy ustalają m.in. na podstawie posiadanej dokumentacji geodezyjnej i ewidencyjnej, czy doszło do zajęcia pasa drogowego, czy było wystąpienie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i kto ewentualnie jest odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego. Po ustaleniu jednak tych kwestii przepisy nie zwalniają organów od przeprowadzenia postępowania z udziałem strony tego postępowania, w szczególności w zakresie istotnych w sprawie okoliczności, takich jak czasokres zajęcia i powierzchnia zajęcia.
Należy wskazać, że organ pierwszej instancji już w trakcie oględzin w dniu 9 maja 2013r. powziął wiadomość, że za część zajętego pasa drogowego odpowiada Nadleśnictwo, mimo tego przeprowadził w dniach 13, 17, 20, 23 maja 2013r. oględziny bez udziału skarżącego, a w dniu 27 lub 28 maja (okoliczność nie wyjaśniona) dokonał oględzin z udziałem przedstawiciela skarżącego i zostało stwierdzone, że drewno zostało usunięte bez ustalenia dokładnej daty usunięcia.
Powyższe uchybienia w ocenie Sądu świadczą o naruszeniu przez organy w niniejszej sprawie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Dopiero bowiem zgromadzenie rzetelnego materiału dowodowego i jego wszechstronna analiza pozwoli na prawidłowe ustalenie, czy i w jakim okresie doszło do zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji, czy zasadne było wymierzenie kary pieniężnej za jego zajęcie i to w wysokości wskazanej przez organy.
W konsekwencji dopiero wówczas będzie również możliwa pełna kontrola sądowoadministracyjna rozstrzygnięcia w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. To bowiem na organach administracji – stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa – spoczywa obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego celem prawidłowego ustalenia okoliczności sprawy, istotnych z punktu widzenia przepisów przewidujących wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a dokonana ocena materiału dowodowego i poczynione na jego podstawie ustalenia oraz ich ocena prawna winny znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). Organy winny również szczegółowo odnieść się do zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego, co jest istotne nie tylko z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej, mającej na celu wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy (art. 7 kpa), ale także zasady przekonywania, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu (art. 11 kpa).
Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do jej istoty, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uniemożliwia konwalidowanie stwierdzonych braków postępowania przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu dokładnego wyjaśnienia okresu składowania drewna w pasie drogowym. Organ winien w szczególności zebrać i procesowo utrwalić materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, jaki był czasokres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (po wyjaśnieniu daty końcowej ewentualnego zajęcia pasa drogowego).
Dopiero w oparciu o kompletny materiał dowodowy możliwym będzie poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych umożliwiających obliczenie i wymierzenie kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego.
Reasumując należy więc stwierdzić, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego a w szczególności przerobienie daty protokołu oględzin, jak również nie poparte materiałem dowodowym twierdzenia organu co do określenia daty usunięcia drzewa prowadzą do wniosku, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy orzekające w sprawie w sposób wadliwy, z naruszeniem powołanych wyżej przepisów kpa., a w konsekwencji organy nie mogły w sposób prawidłowy wyliczyć ewentualnej kary pieniężnej.
Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ma charakter decyzji związanej, o ustalonych stawkach, które nie podlegają miarkowaniu, dlatego też stan faktyczny sprawy – obszar pasa drogowego zajętego bez zezwolenia oraz czas zajęcia – nie może powodować żadnych istotnych wątpliwości.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji w punkcie 2 sentencji (art. 152 p.p.s.a.),O kosztach orzeczono w pkt 3 sentencji stosownie do art. 200 p.p.s.a.