Uzasadnienie
Postanowieniem z [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] " Nieruchomości [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw.
z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 21 sierpnia 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] " w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy przebudowie chodników przy ulicy O. i P. w D..
W uzasadnieniu organ wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa "[...] " w D. w piśmie z 12 sierpnia 2014 r. zawarła żądanie dotyczące wstrzymania – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – robót budowlanych polegających na przebudowie i modernizacji chodników przy ul. O. i P. w D., wskazując, że są one wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę z 23 listopada 2009 r. wygasła na mocy art. 37 ww. ustawy.
PINB w P. rozpoznając wniosek Wspólnoty oparł się na swoich wcześniejszych ustaleniach w sprawie ww. robót, dokonanych podczas kontroli z dnia 30 lipca 2014 r., podczas której ustalono, że roboty związane z przebudową i modernizacją chodników przy ul. O. i P. w D. prowadzone są w oparciu o decyzję Starosty P. z 23 listopada 2009 r. (ważną w dniu rozpoczęcia robót), udzielającą Gminie D. pozwolenia na przebudowę tychże chodników. W obrębie działki Nr [...] przy ul. O. roboty wykonywane są zgodnie z decyzją oraz zatwierdzonym nią projektem budowlanym obejmującym roboty budowlane polegające na wymianie nawierzchni istniejących chodników z niwelacją terenu, w granicach istniejącego pasa drogowego.
W zażaleniu na postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania z uwagi na brak posiadania przez Wspólnotę przymiotu strony, skarżąca podniosła, że od 1979 r. tj. od chwili utwardzenia działki Nr [...] przy ul. O., od szczytu budynku nr 6 istniał dogodny wjazd na działkę, stanowiący również miejsca postojowe dla samochodów. W trakcie przebudowy chodników został podwyższony krawężnik, co uniemożliwia bezawaryjny wjazd samochodów na teren działki, na której posadowione są budynki mieszkalne wielorodzinne będące w zarządzie Wspólnoty, a także naturalny spływ wód opadowych, powodując podtapianie nisko położonych lokali mieszkalnych.
W ocenie skarżącego przebudowa chodników wg zamysłu inwestora, tj. wg projektu budowlanego, który mimo szeregu błędów został zatwierdzony przez Starostę P., nie uwzględnia potrzeb ludzi zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie tej przebudowy, mając przy tym na celu szkodzenie Wspólnocie.
Rozpatrując wniesione zażalenie organ odwoławczy podniósł, że wykonywane przez inwestora roboty budowlane związane z przebudową chodników, w tym w obrębie działki nr [...] przy ul. O., będącej w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] ", nie wykraczają poza granice pasa drogowego, w tym na działkę [...], a tym samym nie powodują żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu tej działki. Nie można zatem stwierdzić, że skarżąca Wspólnota posiada interes prawny w stosunku do ww. robót budowlanych. Zgodność zaś wykonywanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę oznacza brak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego, tj. brak podstaw do ich wstrzymania z urzędu w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. To czyni wniesione zażalenie niezasadnym.
Zdaniem [...] ego Inspektora, podniesiona w zażaleniu argumentacja wskazuje jedynie na interes faktyczny Wspólnoty, dotyczący wykonania (budowy) zjazdu na działkę nr [...] – w ramach wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w oparciu o decyzję Starosty P. z 23 listopada 2009 r. mimo, iż ani ta decyzja, ani zatwierdzony nią projekt budowlany, nie obejmują budowy zjazdu na działkę nr [...]. Interes faktyczny nie daje Wspólnocie atrybutu strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Organ zauważył, że ze znajdującej się w aktach sprawy mapy do celów projektowych nie wynika, ażeby na działkę nr [...] istniał legalny zjazd w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wskazany przez Wspólnotę "utwardzony teren z dogodnym wjazdem", wykorzystywany również zwyczajowo jako miejsca postojowe dla samochodów, nie stanowi zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Budowa zaś zjazdu wymaga pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że jeżeli Wspólnota będąca zarządcą działki nr [...] jest zainteresowana budową zjazdu na tę działkę, to zobowiązana jest uzyskać pozwolenie na jego budowę stosownie do przepisów Prawa budowlanego.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Wspólnota Mieszkaniowa "[...] " wniosła o uchylenie postanowienia z 8 października 2014 r. i zarzuciła:
- 1. pobieżne potraktowanie całego procesu postępowania administracyjnego począwszy od zatwierdzenia projektu budowlanego, przez wydanie pozwolenia na przebudowę chodników aż po podejmowane w trakcie wykonywania przebudowy, na wniosek Wspólnoty w D., działania kontrolne i nadzorcze,
- 2. że zarówno PINB w P. jak też i [...] Inspektor nie brali pod uwagę twierdzeń Wspólnoty co do błędów w projekcie budowlanym twierdząc, że Wspólnota nie posiada statusu strony, a jednocześnie wypowiadali się co do innych faktów na niekorzyść skarżącego.
Strona skarżąca podniosła, że wykonując inwestycję zarówno inwestor jak i organy architektoniczno-budowlane spowodowały pogorszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynikające z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Zarzuciła, że:
- - podniesiono poziom chodnika uniemożliwiając odpływ wód opadowych,
- - dokonano zmiany naturalnego spływu wód opadowych,
- - uniemożliwiono istniejący przez 40 lat swobodny wjazd samochodem na część działki.
Wspólnota wskazała, że przed rozpoczęciem inwestycji w szczycie budynku nr 4 i 6 nie istniał chodnik z płyt betonowych, jak to błędnie zapisał autor projektu.
W tym miejscu istniał utwardzony bloczkami betonowymi plac postojowy dla samochodów, co jest widoczne na zdjęciach z kontroli przeprowadzonej w dniu 30 lipca 2014 r.
W ocenie skarżącej, naruszone zostały jej interesy wynikające z przepisów Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. oraz przepisy Prawa o ochronie środowiska.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 kpa, odmawiające wszczęcia - na wniosek skarżącej Wspólnoty - postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy przebudowie chodników przy ul. O. i P. w D..
Zgodnie z art. 61 § 1 kpa wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a § 1 kpa stanowi natomiast, że gdy żądanie, o którym mowa wyżej, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z treści zacytowanego przepisu wynika więc, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
Krąg stron postępowania w niniejszej sprawie winien być ustalony na zasadach przewidzianych w art. 28 kpa. Stroną na mocy tego przepisu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. wyroki NSA z 29 stycznia 1991r., sygn. akt IV SA 972/90; z dnia 30 listopada 1993r., sygn. akt II SA 1793/93; z dnia 9 marca 1994r., sygn. akt III SA 1434/93, uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 9/96). Przymiot strony nie zależy zatem od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak zasadnie ustalił organ odwoławczy, a co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, wykonane przez inwestora roboty budowlane związane z przebudową chodników, których wstrzymania domaga się skarżąca Wspólnota, nie wykraczają poza granice pasa drogowego oraz granice działek nr [...] (ulice: O. i P.), w szczególności nie naruszają granic z działką nr [...] będącą w zarządzie Wspólnoty. Powyższe wynika zarówno z ostatecznej decyzji Starosty P. z 23 listopada 2009 r. o pozwoleniu na przebudowę (modernizację) chodników, zatwierdzonego nią projektu budowlanego, jak również z protokołu kontroli z 30 lipca 2014 r.
Chybionym jest podniesiony przez stronę skarżącą na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 22 stycznia 2015 r. zarzut wskazujący na to, że w pozwoleniu na budowę przewidziano przebudowę chodnika częściowo na nieruchomości należącej do Wspólnoty, o czym świadczyć miałby fakt, iż projektowany chodnik przy zbiegu działek [...] ma kształt łuku, podczas gdy granica nieruchomości skarżącej w tym miejscu przebiega pod kątem rozwartym.
Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Jak wynika z mapy do celów projektowych w skali 1:500, stanowiącej część zatwierdzonego decyzją z 23 listopada 2009r. projektu budowlanego, inwestycja została zaprojektowana wyłącznie w granicach działek [...]. Projektowany chodnik ma co prawda kształt łuku, ale od strony działki nr [...] tj. przy skręcie ulicy O., od strony działki nr [...] granice opracowania projektu zamykają się w punkcie oznaczonym na mapie literą E, stanowiącym granicę działki [...] z pasem drogowym ulicy O..
Zauważyć przy tym trzeba, że podnoszone przez Wspólnotę w toku postępowania administracyjnego argumenty, świadczą jedynie o istnieniu po jej stronie interesu faktycznego, a nie prawnego. Wskazuje na to eksponowana przez skarżącą okoliczność, że od strony ulicy O., w części objętej pozwoleniem na budowę, istniał "dogodny wjazd na działkę" nr [...], wykorzystywany jako miejsca postojowe dla samochodów. Skarżąca Wspólnota zarzuciła, że na skutek przebudowy chodników został podwyższony krawężnik, co uniemożliwia bezawaryjny wjazd samochodów na ten fragment działki nr [...].
Istotnie, z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty P. z 23 listopada 2009r. wynika, że przebudowa chodników nie objęła budowy zjazdu, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), z działek nr [...] na teren działki nr [...]. Nie jest przy tym kwestionowane, że wskazywany przez Wspólnotę "utwardzony teren z dogodnym wjazdem" nie stanowił legalnego zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a był jedynie zwyczajowo wykorzystywany jako dostęp do działki nr [...] od strony ulicy O. i jako miejsca postojowe dla samochodów. Bezspornym jest także, że wjazd na teren zarządzany przez Wspólnotę jest urządzony od strony działki nr [...], nie objętej realizowanym zadaniem inwestycyjnym. Obrazują to załączniki do protokołu kontroli z 30 lipca 2014r.: zdjęcie satelitarne z geoportalu krajowego oraz fragment mapy obejmującej m.inn. działki nr [...] i [...].
Z akt wynika także, że wskutek przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego kontroli, wprowadzono zmiany do projektu budowlanego w zakresie wykonanych faktycznie zjazdów z ulicy O. na działki nr [...], w miejscach istniejących bram zjazdowych na te posesje. Okoliczność ta, nie dotycząca jednak terenu robót budowlanych objętych wnioskiem, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, w szczególności na ocenę interesu prawnego skarżącej.
Wspólnota wskazywała również na naruszenie jej interesów wynikających z "przepisów Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. oraz przepisów Prawa o ochronie środowiska", jednakże nie skonkretyzowała, jakie przepisy tych ustaw i rozporządzenia zostały realizowaną inwestycją naruszone i jaki związek z sytuacją prawną strony skarżącej by to miało. Poza samymi twierdzeniami strony, w aktach sprawy brak jest przy tym dowodów na poparcie zarzutów o uniemożliwieniu odpływu wód opadowych z budynku zarządzanego przez Wspólnotę czy zmianie naturalnego spływu wód opadowych. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że wadliwy w tym zakresie jest – w jej ocenie - projekt budowlany, co wobec prawidłowo ustalonej przez organ okoliczności, że roboty budowlane realizowane są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Z akt wynika także, że decyzja Starosty P. z 23 listopada 2009r. nie została wycofana z obrotu prawnego, a ostateczną decyzją z 29 października 2014r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. odmawiającej – wskutek złożonego przez Wspólnotę wniosku o wznowienie postępowania - uchylenia decyzji tego organu w przedmiocie pozwolenia na przebudowę (modernizację) chodników w ulicy O. i P. w D., w oparciu o którą realizowana jest kwestionowana przez skarżącą inwestycja. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że zgodność z prawem wydanego pozwolenia na budowę nie mogła być w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego ani kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny.
Dlatego też wobec braku wykazania przez Wspólnotę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, prawidłowo organy nadzoru budowlanego przyjęły, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu w przedmiocie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o ostateczną decyzję Starosty P. z 23 listopada 2009 r., a w konsekwencji właściwie w obu postanowieniach odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie ich wstrzymania, stosując art. 61a § 1 kpa.
Nawiązując do pozostałych zarzutów skargi należy jeszcze raz zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych wydane na podstawie art. 61 a § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, nie może więc formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Przepis art. 61a § 1 kpa odnosi się do przypadków oczywistych, które nie wymagają czynienia żadnych ustaleń faktycznych ani rozważań w przedmiocie wykładni przepisów. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa ma charakter procesowy i zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie wniesionego żądania.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji