Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. S. uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej dnia [...], w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia- J. S., w kwocie 153,00 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2007 r. do 31 października 2008 r. w części dotyczącej daty, od której przyznano zasiłek pielęgnacyjny i w to miejsce orzekło o przyznaniu tego świadczenia począwszy od dnia 1 września 2007 r., w pozostałej części natomiast utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że wnioskiem z dnia 26 października 2007 r. R. S. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dziecko –J. S. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ I instancji, działając na podstawie art. 16 ust. 1, 2 pkt 2 i ust. 4, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 3a, 3b i 4, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, a także art. 104 kpa i art. 130 § 4 kpa, decyzją z dnia [...] przyznał R. S. świadczenie w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 października do 31 października 2008 r., wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła R. S. kwestionując okres, na jaki organ I instancji przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny. Skarżąca wniosła o jego zmianę, tj. o przyznanie świadczenia od daty urodzenia syna do 31 października 2008r. W dalszej części odwołania podniosła, że niezwłocznie po ujawnieniu się choroby dziecka, tj. zaraz po urodzeniu - zapytała lekarza, czy może wystąpić o zasiłek pielęgnacyjny, który w części pokryłby koszty leczenia. Uzyskała jednak odpowiedź, że na schorzenie, na które cierpi jej syn, zasiłek nie przysługuje. Dopiero w lipcu tego roku przypadkowo dowiedziała się, że może wystąpić o zasiłek pielęgnacyjny, co niezwłocznie uczyniła. R. S. wskazała, że świadczenie to "załagodzi" w części wydatki, jakie ponosi w związku z leczeniem syna, dlatego też prosi o pozytywne rozpatrzenie sprawy.
Rozpoznając powyższe odwołanie organ II instancji wskazał, że zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego są uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przysługuje: niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobie, która ukończyła 75 lat.
Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy organ wskazał, że syn skarżącej został zaliczony na mocy orzeczenia o niepełnosprawności Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] do osób niepełnosprawnych. Niepełnosprawność u J. S. datuje się zaś od urodzenia.
W związku z powyższym nie ma wątpliwości, iż R. S. spełnia warunki do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca kwestionuje jednak ustalony przez organ pierwszej instancji okres na jaki przyznano w/w świadczenie, tj. od 1 października 2007r. do 31października 2008r. i wnioskuje o przyznanie tegoż zasiłku od daty ustalenia niepełnosprawności dziecka, tj. od urodzenia.
Organ odwoławczy powołał treść art. 23 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (w tym zasiłku pielęgnacyjnego) oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej.
Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych (zasiłku pielęgnacyjnego) ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b. Prawo do tych świadczeń ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2). W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (ust. 3).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wyrokiem z dnia 23 października 2007r. w sprawie o sygn. P 28/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ podkreślił, że wskazany wyrok zapadł na kanwie sprawy, w której przedłużające się postępowanie w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności było wynikiem mieszczącego się w ustawowych granicach czasowych postępowania odwoławczego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż z uwagi na stan faktyczny sprawy, problem konstytucyjny dotyczy oceny, czy przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest konstytucyjny, skoro przewiduje, iż ryzyko takiego wadliwego działania organu administracji (tzn. organu orzekającego o niepełnosprawności) jest przeniesione na osobę aplikującą o zasiłek pielęgnacyjny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w uzasadnieniu do w/w wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że z uwagi na zakres kognicji wyznaczony ramami pytania prawnego - Trybunał wypowiedział się w zakresie ograniczonym do pytania zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Skoncentrował się on na postępowaniu toczącym się przed organem administracji orzekającym o stopniu niepełnosprawności, a nie na postępowaniu przed organem do spraw zasiłku pielęgnacyjnego. Mechanizm przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego obejmuje dwa etapy: urzędowe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do zasiłku (stadium pierwsze) i przyznanie zasiłku (stadium drugie).
Trybunał podkreślił tym samym, że czas rozpatrywania wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności oraz wydania prawidłowego orzeczenia (zgodnego ze stanem faktycznym) ma kluczowe znaczenie dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem wpływa ono w sposób bezpośredni na datę złożenia wniosku o ustalenie prawa do tego zasiłku oraz początkową datę okresu, na jaki zasiłek zostanie przyznany w konkretnej sprawie.
Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że stan faktyczny rozpatrywanej przez Trybunał Konstytucyjny sprawy różni się w sposób znaczący od niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie bowiem nie występuje wadliwe postępowanie powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, a tym samym nie ma przerzucenia na stronę ryzyka wadliwego działania tegoż organu administracji publicznej. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego, R. S. wnioskiem z dnia 5 września 2007r. zwróciła się do Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, o ustalenie niepełnosprawności jej syna J. S., który to organ prawidłowo w ustawowym terminie orzeczeniem z dnia [...] zaliczył syna strony do osób niepełnosprawnych.
W przekonaniu organu data złożenia przez R. S. wniosku o zaliczenie syna do osób niepełnosprawnych - a przez to podjęcie starań o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia początkowej daty okresu, na jaki przyznano zasiłek pielęgnacyjny. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydaje się bowiem wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej, którego złożenie w odpowiedniej instytucji jest dowodem na podjęcie (w sposób skuteczny i prawidłowy) starań o uzyskanie zarówno orzeczenia jak i świadczeń przyznawanych na jego podstawie.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż niezwłocznie po urodzeniu syna uzyskała od lekarza informację, że nie przysługuje jej zasiłek pielęgnacyjny, SKO podało, że organ, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, wydaje decyzje administracyjne w oparciu o udokumentowany stan faktyczny i prawny sprawy. Nie może zaś brać odpowiedzialności za informacje udzielane w ramach prywatnych rozmów pomiędzy stroną a lekarzem jej dziecka.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. S., wnosząc o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego na chore dziecko – J. S. od daty jego urodzenia, zgodnie z decyzją lekarza orzecznika o niepełnosprawności.
Skarżąca wskazała, że u jej syna stwierdzono po urodzeniu wady wrodzone [...].
R.S. podała, że wprawdzie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydaje się wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej, jednakże zwróciła uwagę, że musiała dysponować wnioskiem wystawionym przez lekarza. Do wniosku dołączyła wszystkie niezbędne wyniki badań.
Autorka skargi podniosła, że ponosi wiele wyrzeczeń i trudu w związku z opieką nad dzieckiem i nie jest w dostateczny sposób zaznajomiona z przepisami prawnymi, a zatem liczy na pomoc prawną ze strony instytucji państwowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowane zostały do niego przepisy prawa materialnego tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Nie ma także wątpliwości co do tego, że na podstawie art. 16 ust.2 pkt 1 ustawy niepełnosprawnemu dziecku skarżącej należy się zasiłek pielęgnacyjny. Przedmiotem sporu występującego pomiędzy stronami jest natomiast data, od jakiej zasiłek został przyznany, którą określa art. 24 ust.2 ustawy. Zgodnie z nim prawo do świadczeń rodzinnych, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Ponieważ jednym ze świadczeń rodzinnych jest określony w art. 16 ustawy zasiłek pielęgnacyjny, powyższy przepis ma zastosowanie do sposobu obliczania początkowej daty, od jakiej zasiłek taki zostaje przyznany.
Zastosowanie zacytowanego przepisu ustawy w stanie faktycznym sprawy nie nasuwa trudności interpretacyjnych i - gdyby nie okoliczności, o jakich mowa niżej -oznacza, że zasiłek pielęgnacyjny winien zostać przyznany od 1 października 2007r. tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym R. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do tego świadczenia.
Jak zauważyło jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, konstytucyjność powyższego przepisu została zakwestionowana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r. w sprawie
P 28/07 (OTK-A 2007/9/106). Trybunał orzekł mianowicie, że art. 24 ust.2 ustawy w zakresie w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Jak już widać z treści zacytowanego wyroku, Trybunał orzekał w zupełnie innym stanie faktycznym aniżeli występujący w niniejszej sprawie i otwartym pozostaje pytanie, na ile orzeczenie to może mieć w niej zastosowanie, skoro zakres stwierdzonej niezgodności art. 24 ust.2 z Konstytucją, nie pokrywa się z bezspornymi okolicznościami jakie ustaliły organy obu instancji.
Wydaje się jednak, że cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie sposób pominąć przy orzekaniu w niniejszej sprawie przyjmując zawarte tam wywody jako wskazówkę interpretacyjną do oznaczenia daty, od której przysługuje niepełnosprawnemu dziecku skarżącej zasiłek pielęgnacyjny. Takie rozwiązanie sugeruje zresztą Trybunał w końcowej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Na tle stanu faktycznego sprawy poddanej pod osąd Trybunałowi istotnym był fakt, że art. 24 ust.2 ustawy praktycznie uniemożliwia uzyskanie przez osobę uprawnioną zasiłku pielęgnacyjnego od daty zaliczenia jej do osób niepełnosprawnych. Wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku osoba taka musi bowiem złożyć stosowne orzeczenie o niepełnosprawności, a pomiędzy ustaleniem niepełnosprawności w drodze postępowania przed właściwymi organami, a przyznaniem zasiłku następuje często znaczny upływ czasu, zwłaszcza w razie uruchomienia przez zainteresowanego procedury odwoławczej, a nierzadko także postępowania kontrolnego przed sądem powszechnym.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślał ten właśnie aspekt sprawy i przede wszystkim pod tym kątem oceniał konstytucyjność art. 24 ust.2 ustawy. Trybunał zwrócił uwagę, że "w istniejącej sytuacji normatywnej ryzyko opieszałości i błędności wydawanych decyzji o istnieniu stopnia niepełnosprawności (złe funkcjonowanie aparatu administracyjnego) jest przerzucone na ubiegającego się o taki zasiłek. Uzyska on bowiem świadczenie zawsze od daty wystąpienia z prawidłowym, kompletnym wnioskiem (...) Problem konstytucyjny na tle niniejszej sprawy dotyczy więc oceny, czy przepis, co do którego zgłoszono wątpliwość, jest konstytucyjny, skoro przewiduje, iż ryzyko takiego wadliwego działania organu administracji jest przeniesione na osobę aplikującą o zasiłek; przeniesienie ryzyka wyraża się w określeniu jako początkowego terminu zasiłkowego - miesiąca, w którym wniesiono kompletny wniosek o ustalenie zasiłku, a nie - daty wskazującej moment powstania niepełnosprawności".
Należy przy tym podkreślić, że - jak wskazuje praktyka - datą, od której właściwe organy do spraw niepełnosprawności orzekają o przyznaniu danej osobie określonego stopnia niepełnosprawności, jest z reguły data złożenia wniosku w tej materii. Tak też było w stanie faktycznym sprawy, w której orzekał Trybunał Konstytucyjny. Mając to na uwadze, jak również podkreślany przez Trybunał Konstytucyjny aspekt przeniesienia na osobę niepełnosprawną ryzyka związanego z opieszałością i niewłaściwym działaniem aparatu administracji publicznej, o czym była mowa wyżej, która to nieprawidłowość legislacyjna była jedną z głównych przyczyn stwierdzenia niekonstytucyjności art. 24 ust.2 ustawy, należy - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - interpretować pogląd wyrażony w uzasadnieniu omawianego wyroku, iż "zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności".
Trzeba bowiem pamiętać, że w przypadku sprawy poddanej pod osąd Trybunałowi, data wskazana w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności, była jednocześnie datą wystąpienia z wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie występuje natomiast inna sytuacja faktyczna, gdyż skarżąca złożyła do Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 5 września 2007r. wniosek o ustalenie niepełnosprawności syna J. i postępowanie to zakończyło się już na etapie I-szej instancji, gdyż wydane orzeczenie odpowiadało treści zgłoszonego przez R. S. żądania. Nie mamy zatem do czynienia z wadliwym działaniem organów administracji, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny przy ocenie zgodności z Konstytucją przepisu art. 24 ust.2 ustawy. Ponadto, z orzeczenia Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydanego dnia [...] wynika, że niepełnosprawność dziecka datuje się nie od daty złożenia wniosku – tak jak w stanie sprawy w której orzekał Trybunał Konstytucyjny -lecz od urodzenia tj. od 27 czerwca 2006r.
Mając na uwadze motywy, jakimi kierował się Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyżej wyroku oraz stan faktyczny, na bazie którego orzekał, przepis art. 24 ust.2 ustawy – jeżeli chodzi o ustalenie w sprawie niniejszej daty od której winien zostać przyznany skarżącej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia – należy w ocenie Sądu interpretować w ten sposób, że data przyznania tego zasiłku nie powinna sięgać wstecz dalej niż poza początek miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek o zaliczenie syna do osób niepełnosprawnych. Chodzi zatem o datę, w której osoba uprawniona zainicjowała całą procedurę zmierzającą do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego, czyli złożyła wniosek o zaliczenie jej do osób niepełnosprawnych. Przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od tej właśnie daty eliminuje niekonstytucyjne skutki przepisu art. 24 ust.2 ustawy, na które zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, a mianowicie przeniesienie na osobę uprawnioną do zasiłku ryzyka wadliwego działania organu administracji polegającego na opieszałości w ustaleniu stopnia niepełnosprawności.
Przedstawiony wyżej pogląd zaprezentował także organ II-giej instancji, co znalazło wyraz w treści zaskarżonej decyzji, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I-szej instancji w części dotyczącej daty, od której przyznano zasiłek pielęgnacyjny i orzekło o przyznaniu tego świadczenia od dnia 1 września 2007r.
Tym samym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie objęte kontrolą sądową jest zgodne z prawem, a skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.