Uzasadnienie
II SA/Ke [...]
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 stycznia 2019 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium") uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy R. z dnia 19 listopada 2018 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej P4 "STA4403A" wraz z wewnętrzną linią zasilającą i urządzeniami zasilająco-sterującymi oraz nadawczo-odbiorczymi na działce nr ewid. [...], w miejscowości S., gmina R. i przekazało sprawę do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia.
Organ II instancji wydał powyższą decyzję w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po rozpoznaniu wniosku P4 Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wójt Gminy R. ww. decyzją z dnia 19 listopada 2018 r. ponownie ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy wyżej opisanej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą i urządzeniami zasilająco-sterującymi oraz nadawczo-odbiorczymi na działce nr ewid. [...] w miejscowości S.. Kolegium uchyliło bowiem w całości uprzednio wydaną decyzję organu I instancji z dnia 16 kwietnia 2018 r. Odwołania od decyzji wywiedli T. B., R. R. i J. R..
Rozpatrując te odwołania, organ II instancji zwrócił na wstępie uwagę na art. 4 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018 poz.1945) i wyjaśnił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza szczególne warunki i wyłączenia w stosunku do reguł ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego zarówno w stosunku do samej decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i poprzedzającego jej wydanie postępowania.
W związku z tym Kolegium zarzuciło, że w treści decyzji z dnia 19 listopada 2018 r. - w punkcie 4a - zawarto zapis o zaopatrzeniu w energię elektryczną - z sieci zewnętrznej na warunkach określonych przez zarządcę sieci. Tymczasem zapis ten nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, a organ I instancji nie udokumentował, że możliwe będzie zaopatrzenie w energię elektryczną wnioskowanej inwestycji. Inwestor nie dołączył do wniosku promesy uzyskanej od zarządcy sieci na dostawę energii elektrycznej. Z wniosku inwestora wynika, że w ramach inwestycji przewidziano budowę linii zasilającej. W części graficznej wniosku nie wskazano jednak przewidywanego miejsca "przebiegu" planowanej linii. Skoro inwestor nie udokumentował, że zarządca sieci elektroenergetycznej gwarantuje dostawę mediów, to tym samym wniosek inwestora nie spełnia wymagań art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ zwrócił uwagę na treść art. 52 ust. 2 ww. ustawy wskazując, co powinien zawierać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna narusza art. 54 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winna określać m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Skoro przed wydaniem decyzji organ I instancji nie ustalił, jakie są warunki w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, bowiem nie uzyskał stanowiska zarządcy sieci w tej sprawie, to, w ocenie Kolegium, tym samym warunków tych nie ustalił w sposób jednoznaczny i konkretny w wydanej decyzji.
Ponadto, wobec niejednoznaczności wniosku dotyczącego parametrów planowanej linii zasilającej oraz braku jego konkretności w tym zakresie, niewyjaśnione pozostaje, czy planowana inwestycja nie została ujęta w treści rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. (tj. Dz. U. z 2016 poz. 71).
Organ odwoławczy dostrzegł także, że według dyspozycji art. 50 ust. 4 ww. ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Tymczasem w aktach sprawy brak jest udokumentowania, że osoba, która złożyła podpis na projekcie decyzji załączonym do akt sprawy, posiada uprawnienia wskazane w ww. przepisie prawa.
Ponadto Kolegium zarzuciło, że załączony do akt sprawy projekt decyzji nie zawiera załączników graficznych. Tym samym powstaje wątpliwość, czy organy uzgadniające otrzymały do uzgodnienia kompletny projekt decyzji i czy milczące uzgodnienie projektu decyzji w takich okolicznościach sprawy może być skuteczne. Tym bardziej, że projekt decyzji przesłany został do uzgodnienia w odmiennej treści aniżeli treść ostatecznej decyzji zmienionej w wyniku wniosku inwestora - pismo z dnia 22 października 2018 r. - o zmianę projektu decyzji, gdy tymczasem pisma o uzgodnienie skierowane zostały do organów uzgadniających w dniu 2 października 2018 r.
Organ II instancji wskazał następnie, że z uzupełnionego oraz częściowo zmienionego wniosku pismem z dnia 22 października 2018 r. wynika, że inwestor zamierza zrealizować, m.in.: wieżę stalową o wysokości do 65m, na której na wysokości ok. 59m zainstalowane zostaną anteny sektorowe (9 sztuk) oraz dwie anteny radiolinii. Na azymucie 55° trzy anteny sektorowe o mocy EIRP 465,05W, 465,05W, 1012,98W i pochyleniu (tilt) 10°; na azymucie 160° trzy anteny sektorowe o mocy EIRP 465,05W, 465,05W, 1012,98W i pochyleniu (tilt) 10°; na azymucie 310° trzy anteny sektorowe o mocy EIRP 465,05W, 465,05W, 1012,98W i pochyleniu (tilt) do 10°. Kolegium w uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji wskazało na braki wniosku oraz zarzuciło, że skoro w załączonej do wniosku Charakterystyce inwestycji określono typy anten i ich moc, wysokość zainstalowania, ich azymuty oraz maksymalne pochylenie wiązek, to wniosek w tym zakresie winien znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji rozpoznającej ten wniosek w aspekcie mocy każdej z anten, wysokości zainstalowania, azymutu oraz maksymalnego pochylenie wiązek na dany sektor.
Wydana aktualnie decyzja Wójta Gminy R. nie wypełnia w pełnym zakresie powyższych dyspozycji. Decyzja ta nadal nie odpowiada na wniosek inwestora, w którym wskazano moc każdej z projektowanych anten oraz sumaryczną moc EIRP w danym sektorze i pochylenie (tilt), a zatem wydana została z naruszeniem art. 54 pkt 1 ww. ustawy. Tymczasem z uzupełnionej treści wniosku inwestora wynika, że sumaryczna moc EIRP na sektor wynosi 1943,08 W. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jak wyjaśnił organ odwoławczy, w sytuacji, gdy na określonym kierunku (azymucie) pracują dwie lub więcej takich anten sektorowych, wtedy równoważną moc promieniowania izotropowo należy odnosić do sumarycznej mocy wszystkich anten pracujących na tym sektorze lub zbliżonym kierunku (w zakresie ± 20°). Anteny sektorowe są bowiem powiązane funkcjonalnie. W takim przypadku, w odniesieniu do anten nadawczych stacji bazowych telefonii komórkowych, sformułowanie "pojedyncza antena" powinno być rozumiane jako "system antenowy" pracujący w określonym kierunku promieniowania.
Zatem maksymalna moc promieniowania (EIRP) planowanej inwestycji w każdym sektorze wyznaczonym azymutem, po zsumowaniu mocy każdej z anten na podstawie założeń projektowych inwestora przekracza 1000 W, to w związku z przepisem § 3 ust. 1 pkt. 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należy zbadać miejsca dostępne dla ludności w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Przed wydaniem decyzji rozpoznającej wniosek P4 Sp. z o.o. z siedzibą w W. niezbędne było zbadanie, czy przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego niezbędne staje się przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przed wydaniem decyzji w sprawie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego niezbędne jest zatem przeprowadzenie postępowania uzupełniającego przez organ I instancji w zakresie zbadania miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 70m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny, a następnie przedstawienie poczynionych ustaleń na mapach spełniających wymogi ustawowe.
Inwestor przedłożył opracowanie nazwane "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej'', która dokumentuje, że inwestor dokonał badania miejsc dostępnych dla ludności wyłącznie w odległości 39.33m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki, które zostało w pełni zaaprobowane przez organ I instancji. Dokumenty przedłożone przez inwestora winny podlegać weryfikacji organu I instancji. W ocenie Kolegium, skoro inwestor wskazał granice terenu inwestycji, zaś decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określa konkretnej lokalizacji, a wskazuje wyłącznie granice terenu inwestycji, to, dla rzetelnego zbadania sprawy niezbędne jest ustalenie, jak kształtują się miejsca dostępne dla ludności w aspekcie projektowanej inwestycji w granicach wskazanego przez inwestora całego terenu inwestycji, bowiem decyzja lokalizacyjna, co do zasady zezwala inwestorowi na realizację inwestycji w każdym miejscu w granicach terenu inwestycji.
Przy czym inwestor ma możliwość "ograniczenia" granic terenu inwestycji w taki sposób, aby kwestia usytuowania i oddziaływania inwestycji nie budziła żadnych wątpliwości, mając na względzie zasadę, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa granice terenu inwestycji. Zatem w ponownym postępowaniu organ I instancji winien wezwać inwestora o uzupełnienie wniosku w ww. zakresie, a następnie samodzielnie poddać weryfikacji wniosek inwestora lub też zlecić takie opracowanie osobie posiadającej wiedzę specjalistyczną w tym zakresie. Organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego zobowiązany jest przed wydaniem decyzji w oparciu o przedłożone do wniosku dokumenty dokonać oceny, czy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Takiej poprawnie przeprowadzonej analizy zabrakło w aktach sprawy. Organ I instancji ponownie z jednej strony uznał, że wnioskowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale jednocześnie nie zbadał miejsc dostępnych dla ludności w zakresie wymaganym ww. rozporządzeniem.
Organ I instancji może skorzystać z dyspozycji art. 84 § 1 w związku z art. 75 k.p.a. i powołać biegłego sądowego posiadającego wiedzę specjalistyczną celem ustalenia: zakresu rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji oraz konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji, objętej wnioskiem inwestora, stosownie do wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W ocenie Kolegium, powyższe błędy postępowania organu I instancji wskazują na naruszenie art. 53 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o zgromadzone akta sprawy nie jest możliwe dokonanie oceny, jakiej wysokości i w jakiej odległości od projektowanej stacji przewidzianej w granicach terenu inwestycji w zasięgu 70 m występuje zabudowa przeznaczona na pobyt ludzi, bądź też inne miejsca dostępne dla ludności, bowiem ustalenia w tym zakresie poczynione zostały jedynie przez inwestora, a ponadto aktualnie wyłącznie w zasięgu 33,60m od wskazanego miejsca planowanej inwestycji. Takie ustalenia winny jednak podlegać ocenie i weryfikacji organu wydającego decyzję. Przedstawione przez inwestora opracowania nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Nie korzystają zatem z domniemania zgodności ze stanem faktycznym. Okoliczności faktyczne winny być przedmiotem i wynikiem nie budzących wątpliwości ustaleń organu I instancji. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Na załączonych do wniosku obwieszczeniach nadal, jak stwierdziło Kolegium, brakuje potwierdzenia daty wywieszenia i zdjęcia obwieszczeń przez uprawnioną osobę w pobliżu terenu planowanej inwestycji.
W związku z powyższym Kolegium, stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., uznało za konieczne uchylenie ww. decyzji Wójta Gminy R. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stacji bazowej telefonii komórkowej z uwagi konieczność uzupełnienia wniosku przez inwestora i przekazanie sprawy do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia.
W sprzeciwie od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego P4 Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciło naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także błędne wskazanie okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę, a w szczególności wskazania co do kwestii wymogów dotyczących udokumentowania zaopatrzenia w energię, a także błędne wskazanie co do błędów w złożonej dokumentacji pomimo ich braku, a wskazania organu odwoławczego wynikają z braku zrozumienia tej dokumentacji;
- - art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy wyrażającej się dokonaniu błędnych ustaleń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności: błędny zarzut o konieczności dostarczenia promesy uzyskanej od zarządcy sieci elektroenergetycznej w ramach postępowania lokalizacyjnego (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga takowego dokumentu od wnioskodawcy); błędny zarzut dotyczący konieczności sumowania mocy EIRP anten w sektorze; błędna interpretacja dokumentu zawierającego przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych w opracowaniu pt. "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej", który to dokument powstaje w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) i identyfikowanie tego dokumentu z dokumentacją dotyczącą kwalifikacji inwestycji stworzoną dla celów przedstawienia braku potrzeby uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowania z uwagi na brak wystąpienia miejsc dostępnych dla ludności w odległościach ustalonych zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; błędną interpretacją pojęcia "pojedyncza antena", o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;
- - art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji na podstawie i w granicach prawa;
- - art. 15 k.p.a. skutkujące tym, że w myśl dyspozycji zasady dwuinstancyjności postępowania, polegającej na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, Kolegium nie dokonało w zasadzie żadnych ustaleń, a jego działanie ograniczyło się do kwestionowania działania organu I instancji;
- - naruszenie art. 7, art. 7a k.p.a. oraz art. 7b i art. 8 k.p.a., polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębieniu zaufania wnioskodawcy do organów państwa, jak również naruszenie zarówno zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony – art. 7a k.p.a., jak i zasady adekwatności wyrażonej w art. 7b k.p.a.
W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2019 r. i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając przedstawione wyżej zarzuty skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie ma potrzeby ponownego wyjaśniania sprawy w pierwszej instancji, czy uzupełniania przez ten organ materiału procesowego sprawy. To organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, zwłaszcza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Odnośnie kwestii zaopatrzenia wnioskowanej inwestycji w energię Spółka zwróciła uwagę że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają dla takiej inwestycji udokumentowania tego, na co wskazuje Kolegium. We wniosku należy jedynie określić zapotrzebowanie na energię, nie jest zaś wymagane, aby w jakikolwiek sposób udokumentować możliwość zaopatrzenia w energię elektryczną. Organ II instancji pominął specyfikę inwestycji, czyli że wniosek dotyczy inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a więc tego typu inwestycji, które muszą spełniać inne wymagania niż inwestycje, dla których wydaje się decyzję o warunkach zabudowy. Wymóg posiadania promesy zasilania traktuje inwestycję nie jako inwestycję celu publicznego, a "zwykłą" inwestycję. Równocześnie Kolegium wskazuje, że wniosek nie spełnia wymagań wskazanych w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym, jednakże nie jest wiadomym inwestorowi, jakie wymagania miałyby wypływać z tego przepisu dla wniosku, gdyż przepis ten dotyczy terminu wydania decyzji a nie tego jakie elementy winien zawierać wniosek.
Spółka wyjaśniła, że po uzyskaniu decyzji lokalizacyjnej nastąpi wystąpienie do właściwego zakładu energetycznego o ustalenia warunków przyłączenia. Wtedy to zakład ustali te warunki, a w szczególności wskaże miejsce przyłączenia do sieci i będzie możliwe na etapie pozwolenia na budowę wskazać przebieg linii energetycznej. Na etapie decyzji lokalizacyjnej wypełnienie żądania organu II instancji wymagałoby uzyskania warunków zasilania od zakładu energetycznego i dołączenie takich warunków do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego byłoby również wymagane. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują takiego wymogu.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że organ II instancji zupełnie pomija przepisy prawa budowlanego które przewidują wiele możliwości posadowienia elementów przyłączeniowych i zasalania inwestycji w prąd, jeżeli zajdzie potrzeba możliwe jest również uzyskanie odrębnych warunków zabudowy dla posadowienia linii zasilającej, jednakże zależne to jest od zdarzeń przyszłych zależnych od wskazali zakładu energetycznego i nie jest to wymagane dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ zdaje się również pomijać fakt, ze inwestycja może posiadać zasilanie niezależne od sieci zewnętrznej (baterie, agregat prądotwórczy, inne źródła jak panele), ale wszelkie takie ustalenia będą dokonywane w dalszym etapie - uzyskiwania pozwolenia na budowę.
Odnośnie uprawnień osoby sporządzającej projekt decyzji, skarżąca zarzuciła, że jeżeli organ II instancji ma wątpliwości co do takich uprawnień, to w pierwszej kolejności winien był to ustalić we własnym zakresie. Organ II instancji zawsze mógł zażądać uzupełnienia ich przez organ I instancji. Co więcej organ samodzielnie mógł usunąć swoje wątpliwości, zwracając się bezpośrednio o przekazanie uprawnień do osoby sporządzającej projekt decyzji bądź organu, który prowadzi stosowny rejestr. Organ tego nie zrobił i równocześnie nie wyjaśnił, dlaczego tego nie wykonał we własnym zakresie.
W zakresie zarzutu o braku wskazania przez organ I instancji sumarycznej mocy anten na sektor, Spółka wskazała, że nie jest wiadomy inwestorowi cel takiego wskazania. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyraźnie wskazuje, że dla jego celów bierze się pod uwagę za każdym razem pojedynczą antenę, a nie ich zespół pracujący na sektorze, kierunku, azymucie etc. Oczekiwanie organu II instancji, że dla celów weryfikacji inwestycji w świetle ww. przepisów rozporządzenia istnieje potrzeba uwzględnienia sumowania mocy anten na danym sektorze, jest nieuprawnione. Skarżąca podkreśliła, że nawet jeżeli zgodzić się z błędnym poglądem Kolegium, to organ II instancji nie zauważa, iż zsumowanie mocy anten na danym sektorze nie spowoduje żadnej zmiany w wynikach kwalifikowania inwestycji. Dokonując kwalifikacji przeanalizowano miejsca dostępne dla ludności w odległości 70m od anteny, tj. w zakresie mocy (1000W-2000W).
Wykonanie kwalifikacji dla anten U09x o mocy 1012,98W (zakres 1000W [...]) jest takie samo jak dla sumy mocy EIRP wszystkich anten w sektorze - łączna moc 1943,08W (zakres 1000W - 2000W) - analizowana jest więc również odległość 70m. Zatem, dokonując takiej analizy, której Spółka co do zasady zaoponowała, również należy dojść do przekonania, że inwestycja nie mieści się w żadnej z kategorii inwestycji wskazanych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nawet jeżeli dokonuje się kwalifikacji tej inwestycji w oparciu o nadinterpretację przepisów tego rozporządzenia przez sumowanie mocy na sektorze. Równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, do tego także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna - § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.
Nie sposób nie zauważyć, jak wskazał autor skargi, że ustawodawca dokonując zmiany poprzedniego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. obowiązującego w tej materii, a mianowicie z dniem 31 sierpnia 2007 r. (Dz.U. z 2007 roku nr 158 poz. 2573), odszedł od oceny całej instalacji na rzecz oceny parametrów pojedynczej anteny, a zatem jednoznacznie odszedł od zasady wyznaczania równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczanej dla całej instalacji radiokomunikacyjnej, a tym bardziej dla kilku instalacji radiokomunikacyjnych. Tę tendencję widać także w obecnie obowiązującym rozporządzeniu, gdzie doprecyzowano te zmiany i wyraźnie podkreślono, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Strona powołała się przy tym na stanowisko Ministerstwa Zdrowia co do tych zmian.
Zatem w przypadku instalacji radiokomunikacyjnej - a do tego katalogu zaliczają się stacje bazowe telefonii komórkowej - kwalifikacji na potrzeby ustalenia w zakresie inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się zawsze dla pojedynczej anteny, a więc według mocy danej anteny, niezależnie od tego, czy na danym azymucie znajduje się kilka anten. Dokument, który wskazuje organ II instancji pt. "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej", który wedle organu odwoławczego jest błędny, gdyż poddane zostały weryfikacji miejsca dostępne dla ludności w odległości ok. 39 metrów, nie jest dokumentem opracowywanym na potrzeby wykazania braku potrzeby uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ II instancji zupełnie nie rozróżnia, że prezentacja kwalifikacji inwestycji pod względem potrzeby uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i prezentacja potencjalnego rozkładu pól nie mogą być utożsamiane ze sobą. Dokumenty te są opracowywane dla dwóch różnych celów. Znajdująca się w aktach postępowania dokumentacja zawiera prawidłowe rysunki z analizą miejsc dostępnych dla ludności do 70 m.
Organ II instancji pominął także całą specyfikę przedmiotowej inwestycji oraz fakt, że ustala ona warunki dla określonego terenu, jednakże okoliczności sprawy, a w szczególności kwestie związane z weryfikacją inwestycji pod kątem środowiskowym zmuszają inwestora do wnioskowania bardzo skonkretyzowanego i dotyczącego posadowienia inwestycji w jednym, ustalonym we wniosku miejscu. Specyfika tej inwestycji powoduje, że załączono do wniosku dokumenty, z których wynika, że inwestycja ta może powstać tylko w jednym konkretnym miejscu, a jej przesunięcie w inne miejsce - nawet o kilka centymetrów, przy zachowaniu parametrów technicznych powoduje brak tożsamości obiektów. Oznacza to, że nie jest tak, jak wskazuje Kolegium, że co do zasady decyzje lokalizacyjne wydawane są dla części bądź całości danego terenu, ale w tym przypadku należy spojrzeć jeszcze przez pryzmat tego, że ta konkretna inwestycja może być wykonana tylko w miejscu, które zostało wskazane przez inwestora we wniosku, a nie może być dowolnie umiejscowiona na danym terenie.
Ponadto organ I instancji przeprowadził dokładną analizę przedsięwzięcia pod kątem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokonanie sprawdzenia, czy inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy nie, na podstawie ww. rozporządzenia nie wymaga wiedzy specjalistycznej. Wójt jest organem właściwym dla wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem zarzut ten nie jest prawidłowy.
Spółka powołała się także na treść pisma Ministerstwo Ochrony Środowiska datowanego na dzień 25 marca 2011 r. i orzecznictwo sądowe.
W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącej, na cele zakwalifikowania zakresu planowanych przez P4 robót w świetle rozporządzenia nie dokonuje się kumulacji oddziaływań pochodzących z poszczególnych anten, czy anten na danym sektorze. Stąd stanowisko SKO w tym zakresie jest nieprawidłowe, a tym samym nie było podstawy, aby dawać takie wytyczne w uzasadnieniu decyzji. W aktach sprawy znajdują się dokumenty, które potwierdzają, że zainstalowanie wchodzących w skład inwestycji anten sektorowych nie kwalifikuje tej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (ani zawsze ani potencjalnie), a tym samym niesłusznie organ II instancji poddał w wątpliwość ocenę w tym zakresie dokonaną przez organ I instancji.
Odnośnie zarzutu, że organ I instancji powinien wywiesić obwieszczenia w sprawie postępowania w pobliżu planowanej inwestycji skarżąca wskazała, że jest to gołosłowne. Organ II instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalił, że taki sposób obwieszczenia jest sposobem przyjętym zwyczajowo w danej miejscowości, nie wskazał również, dlaczego obwieszczenia winny być umieszczone w pobliżu terenu planowanej inwestycji, a nie na tablicy ogłoszeń.
Dodatkowo Spółka podkreśliła, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do takiego wykorzystywania swej instalacji, aby dochowane były wymogi określone w art. 121 ustawy – Prawo o ochronie środowiska, a więc tak, aby utrzymane były poziomy pól poniżej poziomów dopuszczalnych lub na poziomach dopuszczalnych, a w razie zaistnienia przekroczenia poziomów pól ustawa wymaga zmniejszenia poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych. Skoro z materiału dowodowego wynika, że stacja bazowa nie będzie wywoływała negatywnego wpływu na otaczające środowisko, na osoby przebywające na poziomie terenu, jak i w okolicznych budynkach, to niezrozumiałą jest argumentacja Kolegium.
Warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji jest spełnienie rygorystycznych wymagań nakładanych przez obowiązujące w zakresie promieniowania elektromagnetycznego przepisy. Strona zwróciła uwagę na art. 152 ustawy - Prawo ochrony środowiska i art. 122 i nast. tej ustawy. Dopiero po spełnieniu tych wymagań możliwe będzie uruchomieniu stacji bazowej. Badania poziomu pól elektromagnetycznych wykonane zostaną przez niezależną, akredytowaną przez [...] Centrum Akredytacyjne jednostkę badawczą. Pomiary natężenia pola elektromagnetycznego będą wykonane między innymi w celu potwierdzenia, że przedmiotowy obiekt może być użytkowany zgodnie z obowiązującymi na terenie RP przepisami. Parametry inwestycji zostały tak dobrane, aby spełnić te rygorystyczne normy. Przepisy ochrony środowiska, a w szczególności normy natężenia pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności wymuszają posadowienie stacji bazowych znacznie ponad otaczającą zabudową.
Końcowo Spółka zauważyła, że jeżeli byłaby potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, to organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany w uzasadnieniu swej decyzji do wykazania, że taka potrzeba zaistniała, w jakim zakresie i dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Tego Kolegium nie uczyniło. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie wyjaśnia też, dlaczego czynności wskazanych organowi I instancji nie mógł przeprowadzić w postępowaniu odwoławczym, dlaczego ewentualnie nie mógł zastosować art. 136 k.p.a., a wydając decyzję kasacyjną winien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji tezy w tym zakresie. W ocenie skarżącej, brak było w niniejszej sprawie podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.).
Mając na względzie powyższe regulacje, w ocenie Sądu, sprzeciw P4 Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wyżej podniesiono, kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ II instancji, od której wywiedziono sprzeciw, sprowadza się do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.").
Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w razie jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza sporem pozostaje, że realizacja inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez wyrażenie "inwestycja celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.).
Nie ulega wątpliwości, że w rozumieniu art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest wykonywanie robót budowlanych w zakresie łączności publicznej i sygnalizacji, do których zaliczana jest stacja bazowa telefonii komórkowej (zob. wyroki NSA z: 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK [...]; 23 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK [...], dostępne na [...]). Budowa takiego obiektu służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
Decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 53 ust. 5 zd. 1 u.p.z.p.).
Zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej, chyba że w toku współdziałania między organami uda się wypracować taki wariant pozytywnego rozstrzygnięcia, który uzyska akceptację organu współdziałającego (zob. Plucińska-Filipowicz A., Wierzbowski M., ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz opubl. Lex/el. 2019 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2012 r., II OSK [...], Lex nr 1215566). Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie.
Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK [...], Lex nr 1252223). Żaden przepis prawa nie ogranicza możliwości wielokrotnego występowania o uzgodnienie projektu decyzji. Procedura uzgadniania służy wypracowaniu rozwiązania, które zapewni zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK [...], Lex nr 1676196). Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego przez organ główny (w tym przypadku organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) rozstrzygnięcia, organ uzgadniający bowiem uzgadnia treść projektu decyzji, którą otrzymuje, nie ocenia samego wniosku inwestora (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009r., II OSK [...], Lex nr 563568).
Wobec tego należy mieć na względzie, że termin do uzgodnienia liczy się dopiero od przedstawienia organowi kompletnego i prawidłowego wniosku o uzgodnienie. Nie może być mowy o rozpoczęciu biegu terminu do uzgodnienia, kiedy organ mający go dokonać nie dysponuje prawidłowym od strony formalnej projektem decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK [...], Lex nr 2273338). Na etapie wystąpienia o uzgodnienie nie jest jeszcze przesądzone, jakie rozstrzygnięcie będzie ostatecznie zawarte w decyzji, jednakże organ prowadzący postępowanie główne musi przygotować projekt rozstrzygnięcia, podjęcie którego musi uzgodnić z organem współdziałającym. Projekt decyzji stanowi wstępną ocenę organu prowadzącego postępowanie główne, która może ulec zmianie w procesie uzgadniania z właściwym organem (temu służy procedura uzgadniania).
Wobec tego uzgodnienie musi odbywać się w oparciu o projekt rozstrzygnięcia. Organ uzgadniający nie ocenia sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosi się tylko do projektu decyzji w kontekście, czy jest on sprzeczny z przepisami prawa (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., II OSK [...], Lex nr 746804).
W niniejszej sprawie Wójt Gminy R. pismami z dnia 2 października 2018 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w S., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Zarządu Zlewni w S. i Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z treści pism wynika, że załączono do nich projekt decyzji z załącznikami. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się za tymi pismami projekt decyzji wyłącznie z załącznikiem w postaci "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" z dnia 25 września 2018 r. (k. 170-174 akt adm.). Tymczasem pismem z dnia 22 października 2018 r. inwestor złożył do organu I instancji wniosek o zmianę projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w wyniku czego sporządzony został kolejny projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i poprzedzająca ten projekt, załączona również do niego, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 24 października 2018 r. (k. 204-210 akt adm.).
Ostatni projekt decyzji został uzgodniony, przynajmniej tak wynika z akt administracyjnych sprawy, z Urzędem Lotnictwa Cywilnego w W. i Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP w W. – pisma z dnia 26 października 2018 r. Chronologia powstawania kolejnych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wskazuje, że organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia 19 listopada 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie uzgodnił projektu decyzji z wszystkimi organami, z którymi przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego było w tej sprawie konieczne, zwłaszcza, że bez wątpienia warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy ustalone w obu wskazanych wyżej projektach decyzji się różnią, choćby w zakresie lokalizacji wieży stalowej w obrębie nieruchomości – działki nr ewid. [...] względem granicy działek sąsiednich i zabudowy na tych działkach, czy w zakresie powierzchni zabudowy terenu i wysokości zawieszenia anten.
W kontekście powyżej wskazanych regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, że dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybienie przepisom prawa w zakresie postępowania uzgadniającego projekt decyzji przez organ I instancji musiało prowadzić do zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., albowiem tego rodzaju uchybienie – jak wyjaśniono wyżej - nie może być sanowane na etapie postępowania odwoławczego. Już więc z tej przyczyny sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.
Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów (a), określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (b) i określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (c) – art. art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;
- 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W efekcie zgodnie z art. 54 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji;
- 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
- 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji zawiera powyższe elementy powyższe dane zostały określone w treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy. Nie jest zrozumiały zarzut zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazujący na brak odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji wniosku inwestora w aspekcie mocy każdej z anten, wysokości zainstalowania azymutu oraz maksymalnego pochylenia wiązek na dany sektor, określenia w decyzji maksymalnej mocy stacji bazowej i poszczególnych anten. W decyzji pierwszoinstancyjnej – w jej rozstrzygnięciu - określono bowiem w sposób wiążący, jakiego typu anteny muszą zostać zamontowane przez inwestora w toku realizacji planowanej inwestycji, wskazane są wysokości ich zawieszenia oraz parametry anten.
Rację ma zaś organ II instancji, że nie zasługuje na akceptację ustalenie przez organ I instancji w decyzji warunków obsługi stacji bazowej w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w ten sposób, że zaopatrzenie w energię elektryczną ma nastąpić z sieci zewnętrznej na warunkach określonych przez zarządcę sieci, skoro organ ten nie zapoznał się w takimi warunkami - z uwagi na brak ich przedstawienia organowi przez inwestora. Nie może być wątpliwości w świetle regulacji art. 52 ust. 2 pkt 2 art. 53 ust. 3 i art. 54 u.p.z.p., że organ przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien skontrolować, czy w ogóle istnieje możliwość, aby wnioskowana inwestycja - będąca do tego telekomunikacyjnym obiektem budowlanym - została zaopatrzona w energię elektryczną, czy taka obsługa będzie technicznie możliwa. Brak jest w aktach administracyjnych dokumentów, z których będzie wynikała możliwość zagwarantowania dostaw energii elektrycznej dla planowanej inwestycji.
Istotnym jest, aby dostawca energii elektrycznej udzielił informacji co do możliwości zapewnienia dostaw tej energii w zakresie planowanego sposobu wykorzystywania terenu, na którym ma powstać obiekt, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Nie chodzi tu o przedstawienie umowy zawartej z dostawcą energii elektrycznej określającej szczegółowe rozwiązania prawne i techniczne warunkujące dostawę tej energii, ale o promesę zapewnienia takich dostaw na teren inwestycji. Zresztą wyjaśnienie tych kwestii leży w interesie samego inwestora, skoro decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę (art. 55 u.p.z.p.). Poza tym stanowisko zarządcy sieci co do możliwości zaopatrzenia obiektu w energię elektryczną może determinować konieczność uwzględnienia przez organ I instancji dodatkowych warunków związanych z posadowieniem linii zasilającej i jej parametrami, mając na uwadze wskazywaną we wniosku planowaną lokalizację stacji bazowej i aktualny sposób zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...].
Odnosząc się zaś do stwierdzonego przez organ odwoławczy naruszenia prawa związanego z niedokonaniem przez organ I instancji weryfikacji przedłożonych przez inwestora dokumentów w kontekście tego, czy przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego niezbędne staje się przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Sąd podziela co do zasady konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania w tym zakresie w pierwszej instancji, ale nie podziela w całości argumentacji Kolegium dotyczącej tego naruszenia. Otóż inwestor do wniosku załączył dokument w postaci "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P4 pod względem oddziaływania na środowisko", z którego wynika, że analizę występowania miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego od poszczególnych anten przeprowadzono w odległości 70 metrów w osi głównej głównych wiązek promieniowana tych anten.
Zatem analizy tej dokonano w odległości wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.
71) i w świetle tego przepisu prawa analiza taka będzie wymagana zarówno przy uwzględnieniu mocy promieniowania izotropowo anten sektorowych wynoszącej dla każdej anteny 1012,98 W, jak i uwzględniając sumaryczną moc ich promieniowania na poszczególne sektory wynoszącą 1943,08 W. Ponieważ zaś organ I instancji, jak wynika z uzasadnienia decyzji wydanej przez ten organ, dokonał weryfikacji powyższego dokumentu przedłożonego przez inwestora, to niezrozumiałe jest twierdzenie organu odwoławczego, że Wójt Gminy R. za inwestorem dokonał wyłącznie badania miejsc dostępnych dla ludności w odległości 39,33 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania.
Istotnie inwestor przedłożył opracowanie zatytułowane "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej", ale jego sporządzenie ma związek z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003, nr 192, poz. 1883), nie zaś z oceną, czy planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalenie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zależy od rodzaju inwestycji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.
Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W wyroku z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (m.in.) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji inwestor powinien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie – wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ.
Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji nie jest bowiem właściwy do rozstrzygnięcia kwestii unormowanych w Dziale V "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000" ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, i nie może wkraczać w kompetencje przysługujące organom właściwym w tych sprawach.
Dlatego rację ma organ odwoławczy, że kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest konieczność rozstrzygnięcia, czy w stanie faktycznym tej sprawy istniały podstawy do uznania, iż postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego przedmiotowej stacji bazowej nie musiało zostać poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno być wynikiem stwierdzenia, czy wokół planowanej stacji bazowej znajdują się w odległościach – określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. ze względu na parametry konkretnej instalacji – miejsca dostępne dla ludności.
W ocenie Sądu, takiej pogłębionej, wszechstronnej analizy zabrakło po stronie organu I instancji w kontekście planowanej na działkach sąsiednich zabudowy, zwłaszcza tej na działce nr ewid. [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji dostrzega, że wydał w dniu 22 marca 2018 r. decyzję znak: [...] pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid. [...]. Działka ta jest sąsiednią do nieruchomości, na której skarżąca planuje wybudowanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Z załączonej do decyzji "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wynika, że lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ewid. [...] planowana jest w odległości około 70-80 m od stacji. Uwzględniając linie rozgraniczające teren zamierzonej inwestycji wyznaczone na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji pierwszoinstancyjnej, brak w aktach administracyjnych sprawy jakichkolwiek dokumentów (mapy), z której wynika lokalizacja budynku mieszkalnego na działce nr [...], na budowę którego ten sam organ już wydał pozwolenie na budowę oraz z uwagi na brak w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy R. jakichkolwiek wyjaśnień związanych z tym, czy każda lokalizacja stacji bazowej w liniach rozgraniczających teren inwestycji zapewni odległość nie mniejszą niż 70 metrów od środka elektrycznego anten do miejsc dostępnych dla ludności, w tym do zabudowy na działce nr ewid. [...] stwierdzić trzeba, że także wobec tych niejasności decyzja organu I instancji wymagała jej uchylenia, a sprawa - skierowania do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Miejsca dostępne dla ludności definiowane są - stosownie do art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) - jako wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Zatem pod pojęciem tym należy rozumieć miejsca, na których może, choćby potencjalnie powstać zabudowa, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. II OSK [...], z dnia 25 października 2011 r., sygn. II OSK [...], z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. II OSK [...], z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. II OSK [...], dostępne na [...]). A zatem są to nie tylko miejsca, na których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, na których te budynki mogą być wzniesione zgodnie z przepisami.
Organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wszechstronny, pozwalając na zebranie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czemu wyraz musi dać w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (art. 7, art. 77 §1 art. 80 i art. 107 §1 i 3 k.p.a.). Tak istotna kwestia w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jaką jest ocena, czy istnieje konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, musi zostać rozstrzygnięta prawidłowo przez organ I instancji, bo od tego zależy, jaki będzie dalszy kierunek postępowania. Z uwagi na dyspozycję art. 15 k.p.a., gdy organ II instancji w tym zakresie dostrzega uzasadnione nieprawidłowości, to konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w zakresie zbadania miejsc dostępnych dla ludności w określonej przepisami prawa odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny na danym sektorze, uwzględniając nie tylko istniejącą, ale potencjalną zabudowę na działkach sąsiednich.
Należy jeszcze zauważyć, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać między innymi określenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać przedstawiony na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Niewątpliwie w obszarze tym znajdować się powinny wszystkie nieruchomości, nad którymi dochodzić może do przekroczenia - określonego powołanym wyżej rozporządzeniem z dnia 30 października 2003 r. - dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej. Zasięg takiego obszaru skarżąca Spółka graficznie przedstawiła przy piśmie uzupełniającym wniosek z dnia 6 września 2018 r. Zasięg ten determinuje krąg stron postępowania administracyjnego. Co do zasady stronami postępowania są właściciele nieruchomości, nad którymi na skutek planowanej inwestycji przewiduje się, że wystąpi przekroczenie dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej.
Szczegółowa analiza graficznego załącznika do pisma inwestora wskazuje, że do przekroczenia dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych dojdzie m.in. nad nieruchomością oznaczoną jako działka nr ewid. [...]. Tymczasem z załącznika nr [...] do decyzji organu I instancji trudno w sposób jednoznacznie stwierdzić, czy omawiany obszar będzie również obejmował działkę nr ewid. [...]. Należy wręcz stwierdzić, że obszar określony załącznikiem do decyzji organu I instancji nie odzwierciedla rzetelnie obszaru określonego przez inwestora w ww. piśmie uzupełniającym wniosek, a popartym opracowaniem przygotowanym przez specjalistę systemów ochrony atmosfery. Dlatego organ I instancji winien ustalić, na jakim dokładnie obszarze występuje przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych i czy w związku z tym właściwie został ustalony krąg stron niniejszego postępowania.
Odnośnie zarzutu Kolegium, że nie wynika z akt administracyjnych sprawy, aby osoba, która złożyła podpis na projekcie decyzji posiadała uprawnienia wskazane w art. 50 ust. 4 u.p.z.p., stwierdzić trzeba, iż organ II instancji mógł tę wątpliwość wyjaśnić w toku postępowania odwoławczego, niemniej w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., dostrzeżone w tym zakresie uchybienie organ odwoławczy powinien wskazać, uchylając jednocześnie z innych powodów decyzję pierwszoinstancyjną.
Z kolei w zakresie obwieszczenia o wydaniu decyzji przez Wójta Gminy R. z dnia 19 listopada 2018 r. trzeba wskazać, że w art. 53 ust. 1 ustawy jest mowa o sposobie zawiadamiania stron m.in. o podjęciu decyzji kończącej postępowanie zwyczajowo przyjętym w "danej miejscowości". Planowana inwestycja, dotyczy terenu znajdującego się w miejscowości S., położonej na terenie gminy R.. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę cel, jakiemu ma służyć lokalne ogłoszenie, tj. dotarcie informacji np. o wydaniu decyzji administracyjnej do tych wszystkich adresatów, w stosunku do których podjęcie określonej decyzji będzie wywoływać określone skutki (w tej sprawie - właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania inwestycji celu publicznego), zawiadomienie takie powinno być dokonywane z uwzględnieniem usytuowania inwestycji celu publicznego na danym obszarze względem siedziby organu I instancji.
Zawiadomienie takie winno mieć zatem formę np. rozplakatowania obwieszczeń na tablicach ogłoszeń innych placówek użyteczności publicznej niż tylko właściwy urząd gminy (tu położony w innej miejscowości), a znajdujących się w pobliżu miejsca położenia planowanej inwestycji, czy obwieszczenia poprzez lokalne środki masowego przekazu. Dlatego trudno odmówić w tym zakresie racji Kolegium o braku w aktach administracyjnych sprawy dowodów na to, że doszło do zawiadomienia stron przez organ I instancji w drodze obwieszczenia w miejscach innych niż Urząd Gminy w Rytwianach.
Z tych wszystkich podanych wyżej powodów Sąd ocenił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji kwestionowana sprzeciwem decyzja nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie zasługiwał więc na uwzględnienie zasadniczy zarzut sprzeciwu w zakresie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczności tej sprawy wymagały bowiem uchylenia decyzji organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia sprawy.
Powyższe rozważania zawierają w sobie również uzasadnienie przyczyn, dla których pozostałe zarzuty sprzeciwu okazały się nieskuteczne. Należy tylko przy tym zwrócić uwagę na niewyjaśniony przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, skoro co do zasady prezentuje ona stanowisko aprobujące rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej.
Mając powyższe na względzie Sąd zastosował dyspozycję art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalił sprzeciw.