Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 listopada 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 14 sierpnia 2019 r. znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy działki budowlanej stanowiącej część nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] gm. Nowa Słupia dla inwestycji polegającej na budowie instalacji (linii) do produkcji betonu o wydajności do 15 ton/dobę, budowie budynku garażowego na maszyny rolnicze oraz realizacji urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), niezbędnych do użytkowania obiektów zgodnie z przeznaczeniem, w tym bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że sprawa z wniosku J. K. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania organów obu instancji. Poprzednio wydaną decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. znak: [...] Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym istotnym zakresie, a następnie sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie uzupełniające, ale w zakresie nieodpowiadającym dyspozycjom zawartym w poprzednio wydanych decyzjach kasacyjnych.
Wydając obecnie zaskarżoną decyzję Kolegium powołało art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. i wskazało, że zadaniem organów jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu.
W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie ustalił rodzaju i lokalizacji działalności gospodarczej, jaka jest prowadzona w całym obszarze objętym analizą, gdyż niedokładnie i zbyt ogólnikowo oznaczono funkcję gospodarczą istniejącej zabudowy. Zdaniem Kolegium, sporządzona analiza nie uwzględnia w granicach obszaru analizowanego ilości, rodzaju i lokalizacji faktycznie prowadzonych działalności usługowych, nie konkretyzuje i nie uściśla sposobu użytkowania poszczególnych budynków gospodarczych.
Kolegium wskazało, że wnioskowana inwestycja niewątpliwie nie ma charakteru powtarzalnego i zasadniczo różni się od funkcji mieszkaniowej czy też gospodarczej, dlatego też jej dopuszczalność można rozważać wyłącznie w szerokim, systemowym rozumieniu pojęcia kontynuacji funkcji. Organ pierwszej instancji poprzestał zaś na stwierdzeniu, że w obszarze analizowanym nie ma żadnej zabudowy stanowiącej wzór dla zabudowy planowanej, nie stanowi ona kontynuacji funkcji mieszkalnej i rekreacyjnej, występującej w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium, takie stanowisko w istocie wyklucza możliwość realizacji tego typu inwestycji, a więc każdej inwestycji, która nie ma charakteru zabudowy mieszkalnej. Kolegium podkreśliło, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie.
W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie interpretacja przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez organ pierwszej instancji jest wadliwa, gdyż abstrahuje od wszechstronnych i pogłębionych rozważań, uwzględniających specyfikę inwestycji oraz analizy, czy - w okolicznościach niniejszej sprawy - planowana inwestycja nie koliduje w sposób istotny z zabudową zastaną w obszarze analizowanym.
Kolegium stwierdziło, że niewątpliwie wadliwe, niepełne i niedostatecznie wyjaśnione jest stanowisko organu pierwszej instancji, że warunek dobrego sąsiedztwa w okolicznościach niniejszej sprawy spełnia wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a funkcja usługowa, planowana przez inwestora nie może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z funkcją istniejącą. Kwestia ta nie została przez organ należycie przeanalizowana, stosownie udokumentowana i uzasadniona. W ocenie Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji w zakresie analizy warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., narusza prawo materialne oraz przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Nadto Kolegium wskazało, że jak wynika z ewidencji gruntów część działek inwestora stanowi użytek leśny, zaś organ pierwszej instancji nie zbadał tej okoliczności, nie udokumentował aktualnej lokalizacji tego użytku leśnego w granicach działek inwestora i nie rozważył możliwości dokonania wymaganego ustawowo uzgodnienia z Lasami Państwowymi projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie udokumentował stanowiska dotyczącego braku kontynuacji funkcji w zakresie parametrów, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy, intensywności wykorzystania terenu oraz linii zabudowy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
Kolegium dodało, że stosownie do aktualnych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko organ winien także dokonać ponownie analizy kompletności wniosku inwestorskiego w aspekcie wymogu przedłożenia decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania, dokonać w tym zakresie analizy i oceny mających odzwierciedlenie w nowej decyzji, jaka zapadnie w niniejszym postępowaniu.
Dalej Kolegium wskazało, że w ponownym postępowaniu koniecznym jest jednoznaczne ustalenie i udokumentowanie czy na obszarze analizowanym występuje dostępna z tej samej drogi publicznej funkcja produkcyjna, bowiem funkcja gospodarcza, co wynika z części graficznej analizy występuje, ale braki analizy nie pozwalają na stwierdzenie, czy zabudowa gospodarcza znajduje kontynuację w zakresie wnioskowanych parametrów przez inwestora, gdyż z analizy urbanistycznej nie wynika, aby na działkach objętych wnioskiem była prowadzona działalność gospodarcza, co należy wyjaśnić w ponownym postępowaniu.
Kolegium zaleciło, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji sporządził uzupełnienie analizy urbanistycznej z uwzględnieniem wskazanej wyżej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz precyzyjnym określeniem parametrów całej zabudowy, zgodnie z § 3-8 ww. rozporządzenia. Kolegium podkreśliło, że analiza ma być sporządzona w taki sposób, aby jej część tekstowa i graficzna były ze sobą zgodne i aby była możliwość oceny na podstawie jakich danych jednostkowych odnoszących się do konkretnej działki urbanista ustalił wyniki analizy. Dopiero tak sporządzona analiza pozwoli organowi pierwszej instancji ocenić jej treść i rozważyć, czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania na ww. działkach.
Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła H.M., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
- 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, podczas, gdy brak było przesłanek do jego zastosowania, a co za tym idzie bezpodstawne uchylenie się od załatwienia sprawy co do jej istoty;
- 2) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości, a braki w decyzji nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną mimo, iż organ pierwszej instancji przeprowadził wnikliwe i rozbudowane postępowanie wyjaśniające oraz precyzyjnie uzasadnił decyzję.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła w szczególności, że projektowana instalacja do produkcji betonu to funkcja produkcyjna, a nie - jak błędnie orzeczono w decyzji kasacyjnej - funkcja usługowa. Odnosząc się do zasady dobrego sąsiedztwa skarżąca podała, że organ pierwszej instancji wskazał i udokumentował (zarówno w części graficznej jak i tekstowej analizy), że nowa zabudowa nie mogłaby obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją mieszkalną oraz gospodarczą i garażową, gdyż stanowiłaby dysonans funkcjonalny, zburzyła harmonijną całość, naruszyła wykształcone relacje środowiskowe, a tym samym ład przestrzenny.
Skarżąca podkreśliła, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy zabudowy o funkcji produkcyjnej, a nie usługowej. Podając definicję budynku gospodarczego podniosła, że w wyniku przeprowadzonej analizy organ pierwszej instancji był uprawniony do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a dalsza, bardziej szczegółowa analiza funkcji gospodarczych i sposobu użytkowania poszczególnych budynków nie mogłaby wpłynąć na wynik postępowania.
Skarżąca podniosła nadto, że realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia spowodowałaby utworzenie kolejnej linii zabudowy w stosunku do drogi publicznej, co znacząco odbiegałoby od obecnego sposobu zagospodarowania terenu. Występujące w obszarze analizowanym obiekty tworzą ukształtowaną przestrzennie enklawę zabudowy o ujednoliconych parametrach, zaś wnioskowane do realizacji zamierzenie znacząco od parametrów tych odbiega w zakresie gabarytów oraz intensywności wykorzystania terenu.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji.
Postanowieniem z dnia 19 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd.1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a. (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji.
W związku z tym Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.
Jak już wskazano wyżej, celem ustanowienia instytucji sprzeciwu było zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. druk sejmowy nr 1183. http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183).
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 362/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 1086/14).
Jak już wskazano na wstępie rozważań, decyzja kasacyjna nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. W rezultacie Sąd, dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a., nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ drugiej instancji od wynikającego z art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji rola Sądu kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ drugiej instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. - stanowiącego wyjątek od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
W rozpoznawanej sprawie, inwestor wnioskiem z dnia 28 listopada 2018 r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji (linii) do produkcji betonu o wydajności do 15 ton na dobę oraz budynku garażowego na maszyny rolnicze oraz realizacji urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), niezbędnych do użytkowania obiektów zgodnie z przeznaczeniem, w tym bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne.
Organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia stwierdzając, że inwestycja ta nie spełnia łącznie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., tj. wymogu w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wskazał przy tym, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w enklawie zwartej zabudowy o funkcji mieszkaniowej, tworzącej jedną linię zabudowy i przeznaczającej pozostałe tereny pod funkcje związane z wypoczynkiem i rekreacją. Zdaniem organu pierwszej instancji wnioskowana do realizacji inwestycja stanowiłaby naruszenie nie tylko postanowień ustawowych, lecz także rażące naruszenie ładu przestrzennego i zasad koncepcji zabudowy tworząc kolejną linię zabudowy w stosunku do drogi publicznej.
Kolegium uchylając powyższą decyzję organu pierwszej instancji wskazało na brak określenia rodzaju i lokalizacji działalności gospodarczej, jaka jest prowadzona w całym obszarze objętym analizą. Zdaniem Kolegium analiza ta nie uwzględnia ilości, rodzaju i lokalizacji faktycznie prowadzonych działalności usługowych, nie konkretyzuje i nie uściśla sposobu użytkowania poszczególnych budynków gospodarczych. W ocenie Kolegium, organ właściwy do wydania warunków zabudowy niedostatecznie wyjaśnił, że warunek dobrego sąsiedztwa w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełnia wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a funkcja usługowa, planowana przez inwestora nie może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z funkcją istniejącą. Zdaniem Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji w zakresie analizy warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że konieczne jest jednoznaczne ustalenie i udokumentowanie przez organ pierwszej instancji, czy na obszarze analizowanym występuje dostępna z tej samej drogi publicznej funkcja produkcyjna, bowiem funkcja gospodarcza, jak wynika z części graficznej analizy występuje, jednak braki analizy nie pozwalają na stwierdzenie, czy zabudowa ta znajduje kontynuację w zakresie wnioskowanych przez inwestora parametrów.
Z analizy urbanistycznej nie wynika, aby na działkach objętych wnioskiem była prowadzona działalność gospodarcza, co należy wyjaśnić w ponownym postępowaniu. Kolegium wskazało nadto, że część działki inwestora stanowi użytek leśny, zaś organ pierwszej instancji nie udokumentował aktualnej lokalizacji tego użytku i nie rozważył możliwości uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z Lasami Państwowymi.
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Kolegium nie odpowiada wskazanym na wstępie rozważań wymogom.
Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p., w tym warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a wydana w sprawie decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu bada się poprzez wytyczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, na którym to przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
Sporządzenie analizy ma zatem na celu określenie istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i uzyskania odpowiedzi co do możliwości wpisania w ten ład inwestycji objętej wnioskiem. W związku z tym zarówno prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, jak i właściwie przeprowadzona na tym obszarze analiza, ma decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygania o wniosku inwestora (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 14 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 869/19).
Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia, które w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nakazują właściwemu organowi wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Sporządzana analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.
Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Wszystkie zatem istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ właśnie w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. powołany wyżej wyrok WSA w Olsztynie oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/17).
W rozpoznawanej sprawie, jak już wskazano na wstępie, Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji nie udokumentował wystarczająco stanowiska w zakresie braku kontynuacji funkcji w zakresie parametrów, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium nie ustalono rodzaju i lokalizacji działalności gospodarczej, jaka jest prowadzona w całym obszarze objętym analizą. Zdaniem Kolegium analiza ta nie uwzględnia ilości, rodzaju i lokalizacji faktycznie prowadzonych działalności usługowych, nie konkretyzuje i nie uściśla sposobu użytkowania poszczególnych budynków gospodarczych. Zdaniem Kolegium, organ właściwy do wydania warunków zabudowy niedostatecznie wyjaśnił, że warunek dobrego sąsiedztwa w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełnia wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a funkcja usługowa, planowana przez inwestora nie może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z funkcją istniejącą.
Kolegium stwierdziło, że konieczne jest jednoznaczne ustalenie i udokumentowanie przez organ pierwszej instancji, czy na obszarze analizowanym występuje dostępna z tej samej drogi publicznej funkcja produkcyjna, bowiem funkcja gospodarcza, jak wynika z części graficznej analizy występuje, jednak braki analizy nie pozwalają na stwierdzenie, czy zabudowa ta znajduje kontynuację w zakresie wnioskowanych przez inwestora parametrów. Z analizy urbanistycznej nie wynika, aby na działkach objętych wnioskiem była prowadzona działalność gospodarcza, co należy wyjaśnić w ponownym postępowaniu.
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, dokonanie oceny spełnienia warunku dotyczącego zasady "dobrego sąsiedztwa" było możliwe na etapie postępowania odwoławczego w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie, ewentualnie poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a.
Wbrew stanowisku Kolegium przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym dowody zebrane przez Kolegium w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (aktualna mapa ewidencyjna, obrazująca całość terenu wnioskowanej inwestycji, aktualne wypisy z ewidencji gruntów dla działek wchodzących w skład ww. inwestycji oraz uwierzytelniona kopia fragmentu części graficznej i tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do końca 2003 r. dla terenu objętego inwestycją ze wskazaniem jego lokalizacji na części graficznej oraz załącznik ustaleń szczegółowych i generalnych ww. planu dotyczącego tego terenu) nie uzasadniał wydania decyzji kasacyjnej.
W ocenie Sądu Kolegium błędnie stwierdziło, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okazało się niewystarczające do merytorycznego rozpoznania sprawy i w konsekwencji wadliwie uznało, że zaistniała konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wskazania Kolegium co do tego, że organ pierwszej instancji powinien zbadać czy w obszarze analizowanym występuje dostępna z tej samej drogi publicznej funkcja produkcyjna, bowiem funkcja gospodarcza występuje, ale braki analizy nie pozwalają na stwierdzenie, czy zabudowa gospodarcza znajduje kontynuację w zakresie wnioskowanych przez inwestora parametrów są nieuzasadnione. Z analizy (części tekstowej i graficznej) jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne – oznaczone na mapie symbolem "m", oraz budynki gospodarcze – oznaczone na mapie symbolem "g". Zastosowane oznaczenia na mapie wskazują, że skrót "g" oznacza budynek gospodarstwa rolnego, zaś skrót "mj" budynek mieszkalny jednorodzinny - zgodnie z załącznikiem nr 7 "Wykaz skrótów i oznaczeń" do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz map zasadniczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2028).
Warto w tym miejscu wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż nowa zabudowa w analizowanym obszarze jest dopuszczalna, jeżeli można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze, przy czym pojęcie funkcji należy rozumieć szeroko, a nie jako konieczność stosowania dokładnie takich samych rozwiązań. Kontynuacji zabudowy nie można rozumieć i utożsamiać z nakazem kopiowania zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1944/12, z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 697/19). Oznacza to, że gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony; nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym; budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (tak NSA w wyroku z 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/19 i powołane tam orzecznictwo).
W sprawie niniejszej z wyników analizy (części tekstowej i graficznej) jednoznacznie wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w enklawie zwartej zabudowy o funkcji mieszkalnej, tworzącej pierwszą linię zabudowy i przeznaczającą pozostały teren pod funkcje związane z wypoczynkiem i rekreacją. Występujące w obszarze analizowanym obiekty o funkcji mieszkalnej tworzą ukształtowaną enklawę zabudowy o ujednoliconych parametrach.
Podkreślić trzeba, że przez pojęcie ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.
W tych okolicznościach nie sposób uznać za prawidłowe stanowisko Kolegium, co do konieczności zbadania czy w obszarze analizowanym występuje funkcja produkcyjna. Analiza i wyniki analizy - część tekstowa i graficzna nie potwierdza kontynuacji funkcji w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy.
Sąd zauważa, że we wniosku inwestor wyraźnie wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej produkcję betonu - działalności produkcyjnej, oznaczanej na mapach, zgodnie z nomenklaturą powyższego rozporządzenia, symbolem "p" - jako budynek przemysłowy. Obiekty tego typu w obszarze analizowanym nie występują. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium raz wskazuje na konieczność badania, czy w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa planowana przez inwestora (str. 5 uzasadnienia decyzji), a w innym na funkcję produkcyjną (str.6 uzasadnienia decyzji). Wprawdzie pojęcie działalności usługowej jak też działalności produkcyjnej nie zostało zdefiniowane, jednak zgodnie z wykładnią językową działalnością produkcyjną jest "zorganizowana działalność mająca na celu wytwarzanie jakiś towarów, usług lub dóbr kultury". Z kolei działalnością usługową jest "działalność gospodarcza służąca do zaspokajania potrzeb ludzi" (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 138/20, LEX nr 3015970).
W tym miejscu podkreślić należy, że organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozostają związane wnioskiem inwestora i mogą ustalić warunki zabudowy tylko w zakresie określonym we wniosku. To oznacza, że nie można "narzucić" inwestorowi innych parametrów inwestycji oraz zmieniać charakterystyki inwestycji, w sposób odbiegający od żądanego przez wnioskodawcę. Przyjęty pogląd opiera się na niewypowiedzianym założeniu, że pewne parametry zabudowy po części ustalane są z urzędu, a to całkowicie przeczyłoby treści art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które stanowią, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy prowadzone jest na wniosek i to inwestor określa charakterystykę zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1254/17, LEX nr 2499703).
W okolicznościach sprawy niniejszej zalecenia Kolegium wskazujące na konieczność badania występowania w obszarze analizowanym funkcji usługowej, w sytuacji gdy wniosek inwestora obejmuje budowę instalacji do produkcji betonu dodatkowo wzmacnia stanowisko co naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a.
Sumując powyższe, w ocenie Sądu, Kolegium wadliwie uznało, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.
Jedynie ubocznie wskazać należy na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, zgodnie z którym "wprawdzie analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to jednak zarówno w przepisach k.p.a., jak i w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie w pierwszej, jak i w drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy.
Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281)".
Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd miał ponadto na względzie, że wniosek inwestora z 28 listopada 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu 4 stycznia 2018 r. Zaskarżona sprzeciwem decyzja Kolegium jest już kolejną kasacyjną decyzją wydaną przez ten organ.
W realiach rozpoznawanej sprawy, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy doprowadziłoby do dalszego wydłużenia czasu trwania tego postępowania (art. 12 §1 k.p.a.), w tym niebezpieczeństwa dalszego podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni poczynione wyżej uwagi, wyeliminuje dotychczasowe uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te, w łącznej wysokości 597 zł, złożyły się: wpis od skargi - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł.