Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2019 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu zażalenia J. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 7 grudnia 2018 r., znak: [...], nakazującej J. W. wstrzymanie robót budowlanych i przedłożenie dokumentów dotyczących samowolnie wykonanych dwóch wiat o konstrukcji drewnianej, o rzucie konstrukcji około 10,3 x 3,1 m i około 10,0 x 3,1 m;
- - na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości, a na podstawie m.in. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb") nakazał J. W. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie wiaty o konstrukcji drewnianej o rzucie 20,30 m x 3,1 m, usytuowanej na działce nr ewid. 24/2 przy ul. N. 26 w S. oraz nałożył na nią obowiązek przedłożenia w PINB w terminie do 30 kwietnia 2019 r. następujących dokumentów dotyczących samowolnie wykonanej ww. wiaty: 1) decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowej wiaty wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu;
- 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 1 września 2017 r. inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę na działce przy ul. N. 26 w S., podczas której ustalono, że w części południowo-zachodniej tej nieruchomości znajdują się dwie wiaty o wymiarach 10,30 x 3,10 m oraz 10,00 x 3,10 m, konstrukcji drewnianej z dachami jednospadowymi pokrytymi blachą trapezową, słupy drewniane zamontowane na stalowych elementach kotwiczących zamocowanych w stopach betonowych, bez posadzek (podłoże wysypane grysem), odległość między słupami skrajnymi wiat 0,30 m, dachy wiat orynnowane. Właścicielką całej nieruchomości, o pow. ponad 3000 m², jest J. W., która w toku kontroli wyjaśniła, że wiaty powstały w okresie 2012-17, najpierw jedna wykonana na podstawie zgłoszenia, a po zmianie przepisów dwie większe wiaty, każda o pow. poniżej 50 m², służące do przechowywania sprzętów gospodarczych, opału, sprzętu mechanicznego. Współwłaściciele sąsiedniej działki nr 23/6, E. i A. T., podnieśli, że przedmiotowy obiekt to jedna wiata, nie wykorzystywana gospodarczo, ale w związku z prowadzoną przez właścicielkę działalnością gospodarczą, tj. do przechowywania płynów o nieznanym przeznaczeniu, maszyn do robót ziemnych.
Kończąc postępowanie organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 7 grudnia 2018 r. W zażaleniu J. W. stwierdziła, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2c Pb. Podkreśliła, że jest właścicielką nieruchomości składającej się z kilku działek ewidencyjnych tworzących jedność gospodarczą o nr ew. nr 26/1, 26/4, 25/2 i 24/2 o łącznej pow. 3182 m2. Zdaniem strony, w powołanym wyżej przepisie jest mowa o działce w znaczeniu budowlanym, nie zaś o działce ewidencyjnej. Z tego względu uważa, że wykonanie dwóch wiat na jej działce nie naruszyło przepisów prawa i prowadzenie dalszego postępowania w odniesieniu do tych wiat jest bezzasadne.
Rozpatrując odwołanie organ II instancji przytoczył brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2c wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymaga: 1) budowa wiaty o powierzchni do 50 m2, 2) wiata ma być usytuowana na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub na działce przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe 3) łączna liczba wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Dla kwalifikacji konkretnej wiaty do zwolnienia z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, istotne jest wiec przeznaczenie działki oraz jej powierzchnia. WINB nie zgodził się z przedstawioną przez organ I instancji interpretacją pojęcia "działki", o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c Pb, uznając, że skoro w tym przepisie nie wskazano, że chodzi o działkę budowlaną, to należy przyjąć, że chodzi o działkę ewidencyjną. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 5 Pb, gdzie ustawodawca wyraźnie użył terminu "działka budowlana", co oznacza, że ustawodawca rozróżnia oba pojęcia.
Przedmiot postępowania usytuowany jest w całości na działce nr 24/2. Oprócz niej inwestorka jest właścicielką działek nr 26/1, 26/4, 25/2 i 24/2. Dla wszystkich tych działek prowadzona jest jedna księga wieczysta, a powierzchnia całej nieruchomości wynosi 1302 m². Na działkach nr 26/4 i 26/1 znajduje się budynek mieszkalny. Ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2c nie mówi jednak o nieruchomości, na której może być usytuowana wiata poniżej 50m², ale o działce. W tej sytuacji konieczne jest zbadanie spełnienia przesłanek, o którym mowa w analizowanym przepisie w stosunku do konkretnej działki.
W odniesieniu do samego przedmiotu postępowania WINB nie podzielił stanowiska PINB, że na działce nr 24/2 znajdują się dwie wiaty. Zdaniem organu II instancji jest to jedna wiata o wymiarach około 20,30 x 3,1 m, co daje powierzchnię około 63 m². Niewielka odległość pomiędzy płytami dachu wiaty, 2 cm, nie wystarcza bowiem do uznania, że są to dwie wiaty, samodzielnie i niepowiązane ze sobą funkcjonalnie. Wiaty te nie są od siebie w żaden sposób oddzielone, służą do przechowywania opału i sprzętu budowlanego, a na dachu zamontowano ogniwa fotowoltaiczne. Cała budowla stanowi więc jedną powierzchnię użytkową. Dokonując tych ustaleń organ II instancji uznał konieczność zreformowania decyzji organu I instancji i prowadzenie dalszego postepowania przyjmując, że jego przedmiotem jest jedna wiata o wymiarach około 20,30 x 3,1 m.
W skardze do tut. Sądu J. W. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu podniosła, że przedmiotem postępowania są dwie wiaty, powstałe w różnych czasie, konstrukcyjnie odrębne i niepołączone ze sobą. Nie istnieje tez żaden przepis określający odległość między nimi. Dodatkowo wskazała, że w trakcie postępowania uległ zmianie stan na gruncie, mianowicie działki nr 26/1, 26/4, 252 i 24/2 zostały scalone i tworzą nową działkę nr 166 o pow. 3194 m².
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazał, że o kwalifikacji przedmiotu postępowania jako jednej wiaty przesądza brak podziału powierzchni użytkowej, jedna ściana (plandeka) od strony działki sąsiedniej i jedna rynna na całej długości wiaty.
Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. skarżąca przedłożyła kserokopię wniosku do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB z dnia 21 stycznia 2019 r. Przedłożyła też zawiadomienie Starosty o dokonanej w dniu 4 stycznia 2019 r. zmianie powierzchni i połączeniu działek. Wyjaśniła, że dokumentu tego nie składała do organu nadzoru budowlanego. Dodatkowo przedłożyła kserokopię zaświadczenia Starosty z dnia 4 kwietnia 2019 r. o braku sprzeciwu co do wykonania dwóch wiat na działce nr 24/2. Zaświadczenie to dotyczy zgłoszenia dwóch mniejszych wiat, którym odpowiada jedna z wiat obecnie istniejących. Druga wiata została wybudowana już bez zgłoszenia około 2015 roku. Potwierdziła wspólne orynnowanie obu wiat.
Pełnomocnik uczestniczki E. T. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że przedmiotowy obiekt ma jedno wspólne orynnowanie, a jego powierzchnia przy dużym deszczu powoduje zalewanie działki.
Prokurator, który zgłosił swój udział w sprawie na podstawie art. 8 Ppsa wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 – tj. mająca za przedmiot obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2).
W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3).
W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy kwestii, czy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania spełnia kryteria z art. 29 ust. 1 pkt 2c Pb. Przepis ten zwalnia bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, budowę wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie inwestorka (na datę wydania decyzji) zrealizowała na działce nr 24/2 o pow. 565 m² jedną wiatę o wymiarach około 20,30 x 3,10 m, co daje powierzchnię zabudowy około 63 m², a więc wiatę niespełniającą kryteriów z art. 29 ust. 1 pkt 2c Pb, i w konsekwencji oznacza, że do jej wybudowania konieczne było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Pb).
Sąd w pełni podziela powyższe ustalenia organu. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji fotograficznej (zał. nr 7 do protokołu kontroli z dnia 15 marca 2018 r.), w niniejszej sprawie powstał jeden obiekt budowlany (wiata). Takie stanowisko potwierdza wspólne orynnowanie obiektu, jedna, wspólna ściana (plandeka) od strony działki sąsiedniej, brak przegród pod dachem i dodatkowa funkcja dachu, na którym na całej jego powierzchni umieszczono ogniwa fotowoltaiczne. Wskazuje na to też traktowanie przez samą skarżącą powierzchni spornego obiektu jako jednej powierzchni użytkowej. Mianowicie nawet pod 2 cm szczeliną w dachu, mającą oddzielać od siebie dwie wiaty, składowane jest drewno na opał. W tej sytuacji sama szczelina, jak również podwójne słupki znajdujące się przy tej szczelinie nie są wystarczającym argumentem za uznaniem przedmiotowego obiektu za dwie odrębne wiaty, o powierzchni 10,30 x 3,1 m i 10,0 na 3,1 m. Słupki te trafnie zostały zakwalifikowane przez organ jako wzmocnienie konstrukcji wiaty.
Bez znaczenia w realiach niniejszej sprawy jest podnoszona przez skarżącą okoliczność, że "wiaty" powstawały w różnym czasie, co ma uzasadniać przyjęcie, że mamy do czynienia z dwoma, a nie z jednym obiektem.
W świetle powyższego, skoro przedmiotowa wiata nie spełnia kryteriów z art. 29 ust. 1 pkt 2c Pb, to do jej realizacji konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Takiego pozwolenie skarżąca bezspornie nie uzyskała. W rezultacie organ nadzoru budowlanego, po ustaleniu, że wybudowanie wiaty jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, co jest w sprawie bezsporne, zobowiązany był do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pb.
Ustalenie, że w niniejszej sprawie skarżąca zrealizowała wiatę o powierzchni powyżej 50 m² czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do kwestii połączenia działek nr 26/1, 26/4, 252 i 24/2 w jedną, nową działkę nr 166 o pow. 3194 m². Nawet gdyby uznać, że w dacie orzekania przez organ II instancji ww. zmiana już obowiązywała, co mogłoby stanowić ewentualnie podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b Ppsa, to stwierdzona powierzchnia zabudowy wiaty (powyżej 50 m²) przesądza o zasadności zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 Pb.
Jeśli zaś chodzi o wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia to wniosek taki byłby podstawą do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, o ile zostałby złożony przed wniesieniem skargi do Sądu (art. 124 § 1 pkt 6 w zw. z art. 56 Ppsa), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.