Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach w dniu 7 grudnia 2023 r. wydał skierowany do K. F. pisemny akt dotyczący odstąpienia od prowadzenia w stosunku do niego – na podstawie art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy o Policji – postępowania kwalifikacyjnego, tj. z uwagi na fakt że nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji.
K. F. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższy akt, wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach do dokończenia postępowania kwalifikacyjnego. Zarzucił przede wszystkim brak faktycznego uzasadnienia wydanego aktu i niewskazanie powodów faktycznego odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego.
Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach zaskarżonym w niniejszej sprawie aktem z dnia 18 stycznia 2024 r. uwzględniając w całości (jak podniesiono w treści aktu) skargę K. F.:
- 1. uchylił ww. akt z dnia 07 grudnia 2023 r. i odstąpił od prowadzania postępowania kwalifikacyjnego w trybie art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji z dnia 06 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o Policji",
- 2. stwierdził, że naruszenie prawa popełnione przy wydawaniu uchylanego aktu z zakresu administracji publicznej nie miało miejsca bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu aktu organ wyjaśnił, że K. F. w dniu 22 maja 2023 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach o przyjęcie do służby w Policji, wraz z podaniem złożył wymagane przepisami prawa dokumenty, które stanowiły podstawę do wdrożenia postępowania kwalifikacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 25 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 marca 2023 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. z 2023, poz. 606 ze zm.). Kolejne etapy postępowania kwalifikacyjnego, tj.: weryfikacja dokumentów, sprawdzenie prawdziwości danych, test wiedzy i test sprawności fizycznej oraz test psychologiczny, zakończone zostały wynikiem pozytywnym. Równolegle w ramach postępowania kwalifikacyjnego prowadzono czynności zmierzające do weryfikacji kandydata pod kątem niekaralności, posiadania nieposzlakowanej opinii oraz wszczęto postępowanie sprawdzające określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych (art. 25 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji i § 10 pkt 8 rozporządzenia MSW).
Z notatki urzędowej sporządzonej 5 grudnia 2023 r. przez pełnomocnika Komendanta Powiatowego Policji Skarżysku-Kamiennej, dotyczącej zwykłego postępowania sprawdzającego wobec K. F., wynika że mieszka on wspólnie ze swoimi rodzicami, którzy zostali prawomocnie skazani za przestępstwa z art. 270 § 1 kk oraz z art. 286 § 1 kk. Z treści art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji wynika natomiast, że między innymi Komendant Wojewódzki Policji odmawia objęcia kandydata postępowaniem kwalifikacyjnym albo odstępuje od jego prowadzenia w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust.
1. Służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu zdaniem organu dyskwalifikują policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy funkcjonariusz Policji, aby mógł skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, nie może być posądzany o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem, ani kojarzony z osobami, które łamią prawo. Zatem ocenie podlega zarówno karalność samego kandydata, jak i osób z jego bliskiego otoczenia, bowiem kandydat powinien być poza kręgiem wszelkich podejrzeń. Wobec powyższego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ stwierdził, że zaistniały okoliczności, które pozwalają na przyjęcie że przesłanka nieposzlakowanej opinii, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, wobec kandydata nie została spełniona.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższy akt z dnia 18 stycznia 2024 r. K. F. zaskarżył go w części w jakiej Komendant Wojewódzki Policji orzekł ponownie o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w trybie art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji. Zaskarżonemu aktowi z dnia 18 stycznia 2024 r. zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez wydanie aktu administracji publicznej z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak dokonania oceny kwalifikacji skarżącego z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie;
- 3) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;
- 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji poprzez kolejne nieuzasadnione odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego z przyczyn, które nie powinny być brane pod uwagę.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
- 1) stwierdzenie nieważności aktu w całości i zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do dokończenia postępowania kwalifikacyjnego;
- 2) na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Uzasadniając swe stanowisko skarżący podniósł, że zwrócił się do organu o przyjęcie do służby w Policji, pozytywnie zdał wszystkie testy, został poinformowany że znajduje się na liście osób do przyjęcia, jak również zaproszony na datę 28 grudnia 2023 r. celem dopełnienia formalności. Z nieznanych przyczyn w dniu 7 grudnia 2023 Komendant Wojewódzki Policji wydał informację o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, a jako przyczynę wpisano brak potrzeb kadrowych. Przyczyna ta wydawała się wątpliwa bowiem wiadomym jest, iż nabory do Policji trwają nieprzerwanie. W dniu 21 grudnia 2023 złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, a w dniu 23 stycznia 2024 r. otrzymał kolejny akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 18 stycznia 2024, w którym to akcie Komendant Wojewódzki Policji wskazał że w całości uwzględnił skargę z dnia 21 grudnia 2023 r., wskazał iż uchyla przedmiotowy akt administracji publicznej z dnia 7 grudnia 2023 r. Niestety w dalszym punkcie jednocześnie ponownie orzekł o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w trybie art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji.
W uzasadnieniu zostało wskazane, że przyczyną odstąpienia od postępowania kwalifikacyjnego jest powzięcie informacji, iż nie cieszy się nieposzlakowaną opinią. Z treści uzasadnienia wynika jednak, że same zarzuty do opinii Komendant Wojewódzki Policji ma nie do skarżącego, a do jego rodziców. Skarżący przyznał, iż jego rodzice w przeszłości byli karani, jednakże sam K. F. w momencie wydawania wyroku skazującego rodziców (11 sierpnia 2016 r.) miał zaledwie 13 lat. Nie miał żadnego wpływu na działania rodziców, gdyż był tylko małym dzieckiem. Ponadto skarżący podkreślił, że obecnie rodzice wykonali ciążący na nich wyrok, od tamtej pory minęło wiele lat a rodzice obecnie przestrzegają prawa i stosunków społecznych. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przyjmować iż błędy rodziców sprzed lat miałyby być podstawą do snucia teorii o poszlakowanej opinii dziecka. W Polsce nie istnieje dziedziczenie kar, kary nie przechodzą z ojca na syna.
Według art. 15 § 1 kodeksu karnego wykonawczego, sąd umarza postępowanie wykonawcze w razie przedawnienia wykonania kary, śmierci skazanego lub innej przyczyny wyłączającej to postępowanie. Brak jest jakichkolwiek podstaw aby obciążać starymi wyrokami rodziców dorosłe obecnie dziecko, które nie miało nic wspólnego z powyższym. W ocenie skarżącego akt Komendanta został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji nie może stanowić podstawy takiego rozstrzygnięcia organu bowiem w katalogu przyczyn odmowy przyjęcia do postępowania kwalifikacyjnego nie mieści się uprzednia karalność rodziców.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko i podkreślając dyskrecjonalny charakter działania organu w przypadku aktów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy podnieść, że podejmowany przez przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego akt o odstąpieniu od prowadzenia postępowania dotyczącego przyjęcia do służby w Policji podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma on bowiem charakter zewnętrzny, jest skierowany do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pozytywne zakończenie postępowania kwalifikacyjnego umożliwia natomiast kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3044/12).
Zaskarżony w niniejszej sprawie akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 18 stycznia 2024 r. został wydany w związku z wniesieniem przez K. F. skargi do tut. Sądu na poprzedni akt tego samego organu z dnia 7 grudnia 2023 r., którym rozstrzygnięto o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do skarżącego – na podstawie art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy o Policji, tj. z uwagi na fakt że nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji. W akcie z 18 stycznia 2024 r. organ wprost stwierdził, że "po uwzględnieniu w całości" skargi K. F. uchyla akt z dnia 7 grudnia 2023 r. i jednocześnie odstępuje od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji, stwierdzając zarazem że naruszenie prawa popełnione przy wydawaniu uchylanego aktu z zakresu administracji publicznej nie miało miejsca bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Jakkolwiek w treści aktu z 18 stycznia 2024 r. nie przywołano podstawy prawnej, na jakiej organ uwzględniając skargę uchylił zaskarżony do Sądu akt i orzekł na nowo, należy wnosić że rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.
Podkreślić należy, że istotą art. 54 § 3 p.p.s.a. nie jest eliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji administracyjnych, lecz uwzględnienie skargi wniesionej do sądu administracyjnego na etapie przedsądowym, a zatem przez sam organ administracji publicznej. Przy czym przepis dający taką możliwość zakłada określone rygory, które muszą być uwzględnione, a mianowicie organ administracji publicznej musi uwzględnić wniesioną skargę w całości, a zatem musi uznać za zasadne zawarte w skardze zarzuty, podstawę prawną i wnioski. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy, należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 24 lutego 2021 r., sygn. II SA/Gl 1250/20, wyrok WSA w Krakowie z 21 marca 2014 r., sygn. II SA/Kr 19/14).
W rozpatrywanym przypadku K. F. składając skargę na akt z 7 grudnia 2023 r. zarzucił przede wszystkim brak jego faktycznego uzasadnienia i niewskazanie powodów faktycznego odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Wniósł w efekcie o jego uchylenie i zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach do dokończenia postępowania kwalifikacyjnego. W tej sytuacji nie można uznać, by rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym akcie z 18 stycznia 2024 r. o uchyleniu aktu z 7 grudnia 2023 r. i jednoczesnym odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, ale na innej podstawie prawnej, stanowiło uwzględnienie w całości skargi K. F. Jego oczywistym oczekiwaniem było bowiem, wraz z uchyleniem rozstrzygnięcia z 7 grudnia 2023 r., doprowadzenie do kontynuowania postępowania kwalifikacyjnego, a nie ponowne odstąpienie od jego prowadzenia – z powołaniem się zresztą na podstawę, którą także kwestionuje.
Jako praktykę niedopuszczalną należy traktować próbę wykorzystania mechanizmu tzw. autokontroli do "naprawiania" błędów jakie organ popełnił w ramach prowadzonego przez siebie postępowania, jeżeli nie prowadzi to jednocześnie do skutków o których mowa wyżej, tj. do orzeczenia zgodnie z interesem osoby składającej skargę. Korzyść jaka wynika z decyzji wydanej w trybie autokontroli nie może dotyczyć organu administracji poprzez doprowadzenie do pożądanego, korzystnego dla niego stanu postępowania (eliminację popełnionych wcześniej błędów), ale musi być to korzyć wynikła dla strony skarżącej a która to korzyść sprowadza się do uwzględnienia jej żądań - uwzględnienia skargi. Wymogu tego nie spełnia zaskarżony akt. Już z tego powodu musiał on zostać uznany za wadliwy – jako wydany z istotnym naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a., dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem, co skutkowało uchyleniem tego aktu w całości na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Organ w sposób nieuprawniony skorzystał bowiem z kompetencji do weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia w trybie autokontroli, gdyż uwzględnienie skargi w całości stanowi jedyną dopuszczalną, legalną możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w sprawie zaskarżonej do sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 23 maja 2022 r., sygn. III SA/Gl 132/22).
Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. W przypadku niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń prawa bądź nieuwzględnienia w całości wniosków, organ powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (tak m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 29 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ol 1373/12).
Z uwagi na stwierdzone uchybienie art. 54 § 3 p.p.s.a. powodujące konieczność uchylenia zaskarżonego aktu, brak było podstaw do merytorycznego odnoszenia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przywołanych tam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji.
Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie II wyroku, znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).