Uzasadnienie
W dniu 29 grudnia 2007 r. Rady Gminy w Łubnicach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. nr 236 z 2005 r., poz. 2008 z zm.), zwanej dalej ustawą, podjęła uchwałę nr XV/45/07 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice, stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały (§ 1). W § 3 tego Regulaminu postanowiono, że:
- 2. Właściciele nieruchomości mają obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia ze śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń z chodnika bezpośrednio przylegającego do nieruchomości, w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów.
- 3. Właściciele nieruchomości zobowiązani są do usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu, stwarzającego zagrożenie dla przechodniów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w zakresie cyt. wyżej regulacji § 3 ust. 2 i 3 Regulaminu wniósł Prokurator Rejonowy w Staszowie, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Skarżący wskazał, że ustawowe upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości na terenie gminy tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym przepisie. Brak jest podstaw prawnych do poszerzania ich zakresu w uchwale oraz do przywoływania w treści uchwały obowiązków nakładanych na określone podmioty przez inne akty prawne. Tymczasem w zakwestionowanym akcie prawa miejscowego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń oraz obowiązek usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu, stwarzającego zagrożenie dla przechodniów.
Określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków, jak również nałożenie obowiązku usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu, nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Jakkolwiek regulamin może określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, to brak jest upoważnienia do określenia czasokresu jego wykonania oraz nałożenia obowiązku usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu, stwarzającego zagrożenie dla przechodniów. Gdyby bowiem ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowym.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Łubnicach wniosła o jej oddalenie argumentując, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy upoważnia radę gminy do określenia w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy szczegółowych wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że chodniki stanowią infrastrukturę służącą do użytku publicznego. Nadrzędnym celem uchwalenia zaskarżonej regulacji było przede wszystkim bezpieczeństwo osób korzystających z miejsc publicznych i taką właśnie racją kierował się ustawodawca wprowadzając do porządku prawnego powołany przepis. Nie wskazano przy tym, w jaki sposób rada gminy ma określić szczegółowe wymagania w zakresie wyżej wskazanym, wobec czego uzasadnionym wydaje się pogląd, że mają to być takie wymagania aby, po pierwsze, były one wystarczające i niezbędne, a nie nadmierne dla osiągnięcia celu, jakim jest bezpieczeństwo korzystających z chodników przeznaczonych do użytku publicznego, a po drugie, aby realnie ten cel pozwalały osiągnąć.
W tym zakresie organ powołał się na gwarancje samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wynikające z przepisów art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym w związku art. 165 Konstytucji RP oraz wyrażone w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania powierzoną im częścią spraw publicznych samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Wyprowadzane z tych gwarancji normy kolizyjne, w przypadku konstruowania przez ustawodawcę delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego, przemawiają w razie uzasadnionych wątpliwości na korzyść uprawnień samorządowych. Dlatego też za nieprawidłowe i nieznajdujące uzasadnienia systemowego i aksjologicznego uznano stanowisko wymagające odnalezienia (zrekonstruowania) szczegółowego przepisu kompetencyjnego, tak jakby przepis zawierający ogólniej sformułowaną delegację nie był wystarczającą podstawą kompetencyjną do działania prawodawczego organu samorządu terytorialnego.
Takie wadliwe rozumienie przepisów delegujących nie tylko prowadzi do szkodliwego mnożenia przepisów szczegółowych, dostosowywanych do konkretnych sytuacji i przypadków, ale również ogranicza samodzielność samorządu w realizowaniu powierzonych z mocy Konstytucji zadań publicznych. Skoro ustawodawca powierzył ogólnie organom samorządu terytorialnego prawo do ustalenia wymagań w zakresie usuwania zanieczyszczeń z określonych miejsc, nie określając tych wymagań, to mając na względzie cel nadrzędny, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa przechodniom, określenie terminu usunięcia zalegających na chodnikach lodu i błota, a więc takich substancji, które powodują ogólnie pojętą śliskość, jak najbardziej mieści się w ogólnym zakresie pojęcia określenia szczegółowych wymagań. Trudno zarazem zakładać, aby jakikolwiek sens miało określanie tych wymagań bez wskazania, jak mają być realizowane. Wówczas zobowiązany mógłby powoływać się na argumentację, że jeszcze ma czas na usunięcie śliskości, gdy w tak zwanym międzyczasie – pomiędzy powstaniem śliskości, a jej bliżej nieokreślonym usunięciem (śnieg bądź lód wszakże może sam stopnieć) – przechodnie pozostawaliby narażeni co najmniej na utratę zdrowia.
Podobne stanowisko organ zaprezentował w odniesieniu do określonego w zaskarżonej uchwale obowiązku usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu. Zapis ten koresponduje z obowiązkiem wyrażonym w § 3 ust. 2 Regulaminu, który dotyczy wyłącznie tych sopli i nawisów śniegu, które znajdują się bezpośrednio nad chodnikami, a których oberwanie się stanowi realne zagrożenie dla zdrowia, a nawet życia ludzi. Na marginesie wskazano, że zaskarżony przepis utracił moc w 2013 r.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2353 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa.
Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zmianami), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, o którym nowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Z faktu, że sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu nie można wyciągać wniosku, że tylko rażące naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego prawa może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Unormowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.
Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała (jej część), podjęta przez Radę Gminy w Łubnicach w dniu 29 grudnia 2007 r. na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. nr 236 z 2005 r., poz. 2008 z zm.), zwanej dalej u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
W tym zakresie, w odniesieniu do zaskarżonej regulacji § 3 ust. 2 Regulaminu – zgodnie z którym właściciele nieruchomości mają obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia ze śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń z chodnika bezpośrednio przylegającego do nieruchomości, w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów – należy stwierdzić, że nałożenie tych obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), ale już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości – co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15).
W zaskarżonym przepisie uchwały zapisano, że regulowany tam obowiązek dotyczy chodnika "bezpośrednio przylegającego do nieruchomości", co może wskazywać, że nie chodzi tu o sam teren nieruchomości, a przynajmniej nie określono wyraźnie, że chodzi tu o część nieruchomości służącą do użytku publicznego. Taki zapis (odnoszący się do całej treści § 3 ust. 2 Regulaminu) może świadczyć o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., dodatkowo przy pominięciu zapisu, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, oraz że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Odnosząc powyższe wywody do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony przepis § 3 ust. 2 Regulaminu wykracza poza delegację ustawową i nadto powiela z niedopuszczalną modyfikacją regulację ustawową zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W tym zakresie Regulamin odnosi się bowiem do chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości właściciela – a więc nieruchomości nie należących do niego – co stanowi rodzaj publicznego świadczenia, które może zostać nałożone na właściciela nieruchomości w interesie zbiorowości tylko w drodze wyraźnego przepisu rangi ustawowej i które rzeczywiście zostało na właścicieli nieruchomości nałożone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.
Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora co do wadliwości określenia przez lokalnego prawodawcę częstotliwości ww. obowiązków – poprzez wskazanie, że mają być wykonane "niezwłocznie" – co również było niezgodne z cyt. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Ten przepis ustawy nie upoważniał bowiem rady gminy do określania czasu czy częstotliwości uprzątania zanieczyszczeń, a więc organ w kwestionowanym postanowieniu Regulaminu przekroczył zakres upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2020 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1218/20). Z tych względów nie mogło odnieść skutku stanowisko organu co do tego, że określenie częstotliwości ww. obowiązków wpisuje się w cel nadrzędny, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa przechodniom, mieszcząc się w ogólnym zakresie pojęcia określenia szczegółowych wymagań.
Co się zaś tyczy nałożonych w § 3 ust. 3 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących "usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu, stwarzającego zagrożenie dla przechodniów", to również i w tym zakresie argumentacja Prokuratora okazała się trafna. Jak wynika bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku może precyzować określone wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na części nieruchomości służących do użytku publicznego. W konsekwencji rada gminy nie może normować takich obowiązków w stosunku do innych przestrzeni (położonych poza granicami nieruchomości). Te kwestie, jeżeli chodzi o obowiązki właścicieli nieruchomości, wyczerpująco reguluje bowiem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.
Co więcej, z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wynika, że rozpatrywane wymagania obejmują uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Za taką część można zaś uznać tylko ten fragment nieruchomości, który jest dostępny dla osób niemających do niej tytułu prawnego, czyli np. dojście prowadzące do zlokalizowanego na niej budynku. Brak zatem podstaw do tego, by Regulamin przewidywał nakaz usuwania sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów, stwarzającego zagrożenie dla przechodniów. Dachy nie stanowią bowiem części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego – nawet w sytuacji, gdy wystają nad publicznie dostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Nie oznacza to natomiast, że właściciel nie ma takiego obowiązku i że nie może ponieść odpowiedzialności prawnej związanej z jego nieprzestrzeganiem, w szczególności odpowiedzialności za wyrządzoną w ten sposób szkodę.
Kwestii tych nie można jednak normować w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Tym samym § 3 ust. 3 Regulaminu wykracza poza granice delegacji w ten sposób, że rozszerza – bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej – obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Go 869/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2020 r. o sygn. akt II SA/Kr 256/20). Ten ostatni przepis zobowiązuje właścicieli nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. W rezultacie, regulacja ta ogranicza jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze, wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu), a po drugie, określając czynności, które mają oni wykonywać (uprzątnięcie zanieczyszczeń).
W odniesieniu do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzonych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. o sygn. akt II OSK 654/14).
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.