Uzasadnienie
Decyzją z [...] 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania P.K. od wydanej przez Wójta Gminy decyzji z [...] 2020 r. orzekającej o odmowie przyznania świadczenia w formie: "1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2, wnioskowanego na J.R.", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o odmowie przyznania P.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że P.K. złożył 14 maja 2020 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią - J.R.. J.R. jest wdową i zgodnie z orzeczeniem z [...] 2020 r. została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 10 marca 2020 r. W orzeczeniu tym wskazano, że stopień naruszenia sprawności organizmu powoduje całkowitą trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Następnie orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] 2020 r. J.R. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31 sierpnia 2023 r. Z orzeczenia tego wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 lipca 2020 r. Zatem bezspornym jest, że J.R. jest osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.".
Odnosząc się do zarzutu odwołania oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, utarła się linia orzecznicza, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem nie ma znaczenia wiek, w którym niepełnosprawność powstała, istotne zaś jest, że występuje ona w stopniu znacznym.
Powyższa kwestia nie ma jednak znaczenia w sprawie, gdyż żądane świadczenie nie może zostać przyznane z powodu braku spełnienia warunków określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Kolegium zaznaczyło, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszej kolejności. Natomiast dalszym krewnym, w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. świadczenie to przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swego obowiązku - są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ odwoławczy stwierdził, że przy dokonywaniu wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a nie można się ograniczać jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a. Niewykluczone jest również w tym zakresie posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun ze względów niezależnych od niego nie może zajmować się rodzicem.
W niniejszej sprawie wnioskodawca jest wnukiem osoby wymagającej opieki, która jest wdową. Nie jest zatem osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu. J.R. ma troje dzieci. Z oświadczenia złożonego przez odwołującego wiadomo, że syn D. R. znęcał się nad swoją matką i prowadzone jest w tej sprawie postępowanie karne. Córka B.K. mieszka z dziećmi: P., który w trakcie roku szkolnego zamieszkuje w internacie szkoły specjalnej, M. i A., którzy również w trakcie roku szkolnego zamieszkują w internacie szkoły specjalnej oraz z odwołującym się i matką J.R. Z kolei druga córka - A.M. mieszka w innym województwie i legitymuje się orzeczeniem z 28 maja 2019 r. o lekkim stopniu niepełnosprawności, wydanym do 31 maja 2021 r.
W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że D.R. dotychczas nienależycie traktował swoją matkę a tym samym opieki nad nią w sposób prawidłowy nie mógłby sprawować. O ile można by uznać, że obiektywną przeszkodą w realizacji obowiązku opieki nad matką jest sprawowanie opieki przez B.K. nad niepełnosprawnym synem, na którego pobiera świadczenie pielęgnacyjne, to jest jednak druga córka - A.M. (lat 52), która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ II instancji wskazał, że zwrócił się do strony o przedłożenie zaświadczenia lekarskiego, z którego by jednoznacznie wynikało, czy A.M. w świetle jej schorzeń jest w stanie sprawować opieką nad swoją matką, a jeżeli nie to przez jaki okres. Ze znajdującej się bowiem w aktach sprawy dokumentacji medycznej wynika jedynie, że aktualnie legitymuje się ona orzeczeniem zaliczającym ją do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami dotyczącymi odpowiedniego zatrudnienia - "otwarty rynek pracy". Ponadto została dołączona karta informacyjna ze szpitala z 2015 r., a zatem sprzed wydania ww. orzeczenia oraz wyniki badań również sprzed kilku lat.
Zdaniem Kolegium, w sprawie nie zaszły więc okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny odwołującego względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci. To dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicem i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że nie ma wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni ocenić, czy stan zdrowia osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie przez nią opieki. Dlatego w celu ustalenia ponad wszelka wątpliwość czy w świetle schorzeń A.M. jest ona w stanie sprawować opiekę nad matką - poprosił o przedłożenie stosownego zaświadczenia lekarskiego, które nie zostało dostarczone.
Kończąc Kolegium podkreśliło, że organ I instancji w sentencji zaskarżonej decyzji określił, że odmawia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 (...). Wskazany przepis odnosi się do opiekuna faktycznego dziecka, natomiast w przypadku odwołującego ma zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem jest inną osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (...). Wobec powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce orzec o odmowie przyznania P.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, P.K. zarzucił naruszenie:
- - art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez niezasadne uznanie, że problemy zdrowotne A.M. nie są przeszkodą do sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że osoby bliższe stopniem pokrewieństwa nie są w stanie zapewnić J.R. opieki z uwagi na obiektywne problemy życiowe, w tym problemy zdrowotne oraz poprzez zakreślenie stronie rażąco krótkiego terminu do przedłożenia do akt sprawy zaświadczeń lekarskich potwierdzających fakt niemożności sprawowania przez A.M. opieki nad niepełnosprawną matką;
- - art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie podnoszonych w odwołaniu okoliczności dotyczących innych niż zdrowotne kwestii dotyczących A.M. tj. zamieszkiwania z dala od matki, braku możliwości zabrania matki do swojego miejsca zamieszkania, a nadto brak możliwości reorganizacji życia i przeprowadzenia się A.M. do obecnego miejsca pobytu jej matki, które to przeszkody same w sobie stanowią o niemożności sprawowania opieki nad schorowaną matką;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawy nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek P.K. względem jego babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci.
Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z poniżej opisanych dokumentów, gdyż są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich przeprowadzenie nie spowoduje przedłużenia postępowania:
- - zaświadczenia lekarskiego z 8 grudnia 2020 r. lek. medycyny A.K. (specjalisty chorób oczu), potwierdzającego wysoką nadwzroczność i astygmatyzm A.M. z przeciwwskazaniem do dużego wysiłku fizycznego;
- - zaświadczenia lekarskiego lek. med. E.K. potwierdzającego rozpoznanie u A.M. choroby oznaczonej znakiem L-S oraz potwierdzającego wykonanie implantów m-tułowia oraz stabilizatorów kręgosłupa.
Niezależenie od powyższego skarżący podniósł, że od początku postępowania powoływano się na fakt, że A.M. ma problemy z kręgosłupem. Posiadanie lekkiego stopnia niepełnosprawności, ale z uwzględnieniem, że chodzi o problemy związane z kręgosłupem, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego pozwala na przyjęcie, że dana osoba nie ma swobody w podnoszeniu ciężarów, nieograniczonej możliwości w schylaniu się, co jest oczywiście konieczne przy opiece nad osobą niepełnosprawną, w tym osobą w bardzo podeszłym wieku. Ponadto od początku podnoszono kwestię, która wyklucza A.M. jako potencjalnego opiekuna niepełnosprawnej, do którego to zarzutu organ nie odniósł się w żadnej części swojego uzasadnienia. A.M. mieszka w B., w dwupokojowym mieszkaniu z dwójką dorosłych dzieci. Nie jest ona w stanie przeprowadzić się i sprawować całodobowej opieki nad niepełnosprawną matką również zważając na jej stan zdrowia.
Co istotne, J.R. nie posiada własnego domu/mieszkania, w którym można by zapewnić jej egzystencję. Obecnie przebywa u wnuka, który zabrał ją do swojego miejsca zamieszkania. Mając powyższe na uwadze A.M., nie miałaby możliwości zająć się matką w miejscu, w którym obecnie przebywa J.R.
W konsekwencji powyższego także organ II instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych i niezasadnie przyjął, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie zachodzą okoliczności, które pozwalają zaktualizować obowiązek alimentacyjny wnuka względem jego babki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Jej przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1. rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z cytowanego przepisu wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki.
Jeśli chodzi o osobę wymagającą opieki, to ustawodawca wymaga, aby osoba ta posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Bezspornym jest, że J.R. spełnia powyższe warunki.
Jednak poza osobą wymagającą opieki, także osoba ją sprawująca, co w niniejszej sprawie odnosi się do skarżącego, musi spełnić ustawowe przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócić należy uwagę, że skarżącemu jako osobie niespokrewnionej z J.R. w pierwszym stopniu, lecz jako wnukowi, a więc spokrewnionemu w stopniu drugim, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy nie ma osób pełnoletnich spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nie było w sprawie kwestionowane, że J.R. ma troje pełnoletnich dzieci, a więc osób spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu należy podnieść, że nie ma znaczenia z jakiego powodu dzieci osoby wymagającej opieki, opieki tej nie sprawują. Takie okoliczności jak zamieszkiwanie w innej miejscowości, praca zawodowa, czy legitymowanie się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, nie mogą zostać uwzględnione, gdyż pozostają bez wpływu na wystąpienie przesłanek z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z przepisu tego jasno wynika, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, mogłoby nastąpić wyłącznie wtedy, gdyby J.R. nie posiadała dorosłych osób spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu lub gdyby jej dzieci posiadały orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W konsekwencji zgodzić należy się z organami, że nie zachodzą podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż obowiązek sprawowania opieki nad J.R. spoczywa w pierwszej kolejności na jej dzieciach (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2392/20).
Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przepisy u.ś.r. w sposób jednoznaczny określają przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie pozostawiając organom w tym zakresie żadnej uznaniowości, przy czym ustawa ta nie reguluje kwestii opieki nad niepełnosprawnym i nie obliguje do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny. Ustala natomiast w sposób precyzyjny, które z osób sprawujących opiekę i po spełnieniu jakich przesłanek mogą otrzymać rekompensatę finansową ze strony państwa za rezygnację z zatrudnienia lub podjęcia pracy w celu sprawowania takiej opieki.
Kończąc, należy odnieść się do podniesionej w zaskarżonej decyzji kwestii odstąpienia od literalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. i uznania, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pełnoletnia osoba w pierwszym stopniu pokrewieństwa, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przede wszystkim trzeba mieć na względzie, że odejście od literalnej wykładni omawianego przepisu musi opierać się na wyjątkowych okoliczności zaistniałych w konkretnym przypadku. Taka jednak sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że opieki nad matką nie może sprawować: z powodu znęcania się nad nią - syn D. R., a B.K. z powodu konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnymi dziećmi (choć z odwołania wynika, że opiekę tę sprawuje w dni wolne od nauki, bo w pozostałe dni dzieci przebywają w internacie szkoły specjalnej), to jednak J.R. ma jeszcze jedną córkę A.M.
A.M. legitymuje się orzeczeniem z 28 maja 2019 r. o lekkim stopniu niepełnosprawności, wydanym do 31 maja 2021 r. Skarżący załączył do skargi zaświadczenia lekarskie dotyczące stanu zdrowia A.M., jednak trudno na ich podstawie ocenić, czy faktycznie dolegliwości, na które cierpi A.M., uniemożliwiają jej sprawowanie opieki nad matką. Ponieważ problemy z oceną stanu zdrowia osoby zobowiązanej do sprawowania opieki, mogą pojawić się w każdej sprawie dotyczącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że odmienna niż literalna wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinna mieć miejsca. Sztywne przyjęcie, że tylko osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zwolniona ze sprawowania opieki, jest jasne, nie sprawia trudności interpretacyjnych, a przez to nie doprowadzi do sytuacji, że w dwóch różnych sprawach administracyjnych, podobne stany faktyczne, będą inaczej oceniane.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 3804/18 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd wskazał, że w art. 17 ust. 1 i ust.1a u.ś.r. został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy (opublikowanych Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz.593, z 2005 r. Nr 86, poz. 732, z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z 2007 r. Nr 109, poz. 747, z 2008 r. Nr 138, poz. 872, z 2008 r. Nr 223, poz. 1456, z 2009 r. Nr 97, poz. 800, z 2009 r. Nr 129, poz. 1058, z 2010 r. Nr 219, poz. 1706, z 2011 r. Nr 205, poz. 1212, z 2012 r. poz. 959) świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny.
Ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których, zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił.
Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.