Uzasadnienie
W dniu 15 listopada 2019 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 888 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145) Rada Miejska w Opatowcu podjęła uchwałę nr XVI/72/2019 w sprawie wyrażenia zgody na zbycie w trybie bezprzetargowym niezabudowanej nieruchomości gruntowej.
W § 1 uchwały postanowiono, że wyraża się zgodę na zbycie niezabudowanej nieruchomości gruntowej w trybie bezprzetargowym oznaczonej w ewidencji gruntów wsi Rogów jako działka o numerze ewidencyjnym D. pow. 0,04 ha. Zgodnie z § 2 uchwały zbycie własności nieruchomości wymienionej w § 1 nastąpi w drodze sprzedaży na rzecz właściciela działek sąsiednich, tj. B. i C. w miejscowości R.(ust. 1). Koszty związane z przygotowaniem dokumentacji geodezyjno-prawnej niezbędnej do zbycia nieruchomości oraz koszty zawarcia aktu notarialnego zostaną poniesione przez nabywcę nieruchomości (ust. 2). Stosownie do § 3 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Opatowiec. W § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała, że nieruchomość oznaczona nr D. w miejscowości R. przylega bezpośrednio do działek B. i C., zaś Gmina Opatowiec nie planuje przeprowadzenia inwestycji na terenie ww. nieruchomości.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 grudnia 2019 r. znak: PNK.I.4130.105.2019 Wojewoda Świętokrzyski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Miejskiej w Opatowcu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że ww. uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 25 listopada 2019 r., zaś w dniu 4 grudnia 2019 r. zawiadomił Radę Miejską o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz wyznaczył termin na złożenie przez organ ewentualnych wyjaśnień. W dniu 9 grudnia 2019 r. do Wojewody wpłynęły wyjaśnienia Przewodniczącego Rady, z których wynika, że działka nr D. nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość i jest niewykorzystywana przez gminę, natomiast poprawi warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej.
Organ nadzoru powołał art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." wskazując, że przepis ten stanowi wyjątek od przewidzianej w art. 37 ust. 1 u.g.n. zasady zgodnie z którą nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu.
Wojewoda ustalił, że z mapy zamieszczonej w serwisie geoportal działka nr D. stanowi drogę dojazdową do działki nr A., zaś ani w uchwale ani w przesłanych wyjaśnieniach Rada Miejska nie uzasadnia, dlaczego nieruchomość nie może być wykorzystywana na cele, na które zgodnie z mapą została wyodrębniona, tj. jako droga dojazdowa. Ponadto podejmując uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze bezprzetargowej w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr D., Rada Miejska nie rozważyła, czy sprzedaż tej nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. mogłaby się również przyczynić do poprawy warunków nieruchomości oznaczonych, jako działki nr E. i nr A..
Reasumując Wojewoda stwierdził, że podjęcie przez radę gminy uchwały o wyrażeniu zgody na bezprzetargową sprzedaż nieruchomości w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, pomimo niespełnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., należy uznać za istotne naruszenie prawa i z tego względu stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest uzasadnione.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Opatowiec, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. oraz art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.
Strona skarżącą wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci wniosku J. T. o sprzedaż działki nr D. z załącznikiem, tj. oświadczeniem właścicieli działki nr E. o braku zainteresowania zakupem nieruchomości oraz wydruku z księgi wieczystej nr [...] na okoliczność, że nabywca jest właścicielem zarówno działki nr B. i nr C. jak i działki nr A. położonej w R. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że nabywca na rzecz którego miało nastąpić zbycie nieruchomości, jest również właścicielem działki nr A., dlatego nieuzasadnione jest twierdzenie organu nadzoru, że sprzedaż mogłaby przyczynić się do poprawy warunków działki nr A.. Skarżąca wskazała nadto, że nabywca składając wniosek o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości załączył oświadczenie właścicieli działki nr E., że nie są oni zainteresowani zakupem działki nr D..
Gmina podniosła nadto, że z mapy zamieszczonej w serwisie geoportal, na którą powołuje się organ nadzoru wynika, iż działka nr D. stanowi jedynie dojazd do działki nr A., nr B. i nr C., przy czym działki nr A. i nr B. nie mają dostępu do drogi publicznej. Wszystkie te nieruchomości stanowią własność J. T., zaś działka D. będąca przedmiotem uchwały przynależy fizycznie do posesji nabywcy, gdyż jest przez nią od wielu lat odgrodzona. Natomiast działka nr E. posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. działki F..
Skarżąca wskazała, że w powyższych okolicznościach nie miała wątpliwości, co do istnienia w sprawie przesłanki zastosowania bezprzetargowego trybu sprzedaży nieruchomości. Podkreśliła nadto, że art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. pozostawia organowi decyzyjnemu ocenę wystąpienia przesłanki pierwszeństwa w bezprzetargowym nabyciu nieruchomości gminnej, która samodzielnie nie może być zagospodarowana, a może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości podmiotu zainteresowanego jej nabyciem. Zdaniem Gminy, oderwane od okoliczności faktycznych sprawy założenie, że sam fakt przylegania nieruchomości gminnej do dwóch nieruchomości (działki nr A. i nr E.), jest równoznaczny z funkcjonalnym powiązaniem nieruchomości z każdą z przyległych działek i automatycznie wyklucza bezprzetargowy tryb sprzedaży, narusza zastrzeżone organowi wykonawczemu gminy prawo wyboru nabywcy nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie wobec braku zastrzeżeń właścicieli działki nr E. co do możliwości sprzedaży drogi wewnętrznej oznaczonej nr D. na rzecz J. T., Gmina nie musiała dokonywać wyboru nabywcy.
Mając na względzie powyższe Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje z mocy art. 3 § 2 pkt 7 tej ustawy orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt, zaś w przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi oddala ją na zasadzie art. 151 p.p.s.a.
Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 u.s.g. zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Przesłanki kontroli legalności uchwał organu gminy wyznacza przepis art. 85 u.s.g. zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Z akt sprawy niniejszej wynika, że termin o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. został zachowany.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Tak więc, rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały lub zarządzenia zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28).
Ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P 9/02, OTK-A, nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990r., SA/Gd 796/90,ONSA 1990, Nr 4, poz.1).
W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym za naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu uznaje się naruszenie istotne, tj. uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzeń takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do ich podejmowania, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, z dnia 8 lutego 1996r., SA/Gd 327/95, LEX 25639).
Sumując powyższe, nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej, sprzeczności z określonym przepisem prawa. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. W tezie 1 wyroku z dnia 7 listopada 2007 r., IV SA/GI 928/07, LEX nr 400305, WSA w Gliwicach podkreślił, iż: "Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne".
Rozpoznając skargę gminy na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu gminy, sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy akt nadzoru został wydany zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria stwierdzenia nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu winno mieć charakter dwustopniowy i obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.
Zdaniem Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.
Stosownie do art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.
Z kolei zgodnie z art. 45 u.s.g. podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa.
Nie budzi wątpliwości, że nieruchomości są składnikiem majątku gminy, który jest poddany szczególnym wymogom prawnym. Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy jest przedmiotem regulacji odrębnej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zasadą sformułowaną w art. 28 ust. 1 u.g.n. i art. 37 ust. 1 u.g.n. jest sprzedaż nieruchomości gminnych w drodze przetargu. Wyjątki regulują przepisy szczególne, w tym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2843/15 cyt.: "W orzecznictwie dominuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, mogące poprawić warunki zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, a nie mogą one być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, dopuszczalne jest jej zbycie w drodze bezprzetargowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt IV CSK 98/06 (LEX nr 459229), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1252/14 (LEX nr 1635004). Dowodzi się bowiem braku podstaw dla przeprowadzania przetargu, gdy zainteresowana nabyciem nieruchomości jest tylko jedna osoba, a ratio legis przetargu sprowadza się do stworzenia równych szans wszystkim chętnym, gdy jest ich wielu".
Przedstawiony wyżej pogląd Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w całości podziela.
W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej organ nadzoru, przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego (w ramach postępowania wyjaśniającego) winien ustalić jaki jest charakter zbywanej nieruchomości, czy w wyniku jej zbycia mogą poprawić się warunki zagospodarowania jednej czy większej ilości nieruchomości przyległych, czy zbywana nieruchomość nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, a następnie ustalić czy pozostali właściciele wyrazili zgodę na nabycie przedmiotowej nieruchomości przez J. T. oraz jaki ma ona charakter, w tym zwłaszcza czy można wykluczyć zasadę przetargowego zbycia.
Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku "Celem normy zawartej w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. jest głównie umożliwienie wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości przyległych nabycie nieruchomości zbywanej, o ile poprawi to warunki zagospodarowania ich nieruchomości. Zgodny sposób uregulowania tej kwestii może zwolnić gminę z działań i kosztów związanych z przeprowadzeniem przetargu. To jest kolejne ratio legis omawianego przepisu. Rozumienie normy z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. jako ograniczającej zasięg oddziaływania do jednej tylko działki jawi się jako zbyt wąskie, zwłaszcza gdy zainteresowana nabyciem jest tylko jedna osoba, nawet wówczas gdy działek, których warunki zagospodarowania mogą ulec poprawie, jest więcej, w szczególności gdyby zbycie miało dotyczyć nieruchomości stanowiącej drogę, do której przylega kilka nieruchomości. Wówczas bowiem, jeżeli chętnym byłby tylko jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, zbycia bezprzetargowego niepodobna a priori wykluczyć. Wykładnia tego przepisu może wszak kłaść akcent zarówno na stronę podmiotową, jak i przedmiotową. Jednakowoż wymaga to wnikliwego rozważenia".
W rozpoznawanej sprawie, z przedstawionych przez skarżącą gminę na etapie postępowania sądowego dowodów (załączników do skargi) w postaci wniosku J. T. o sprzedaż działki nr D. z załącznikiem, tj. oświadczeniem właścicieli działki nr E. o braku zainteresowania zakupem nieruchomości oraz wydruku z księgi wieczystej nr [...] wynika, że nabywca jest właścicielem zarówno działki nr B. i nr C. jak i działki nr A. położonej w R. W tych okolicznościach słusznie skarżąca gmina wskazuje, że nieuzasadnione jest twierdzenie organu nadzoru, iż rada nie rozważyła, czy sprzedaż mogłaby przyczynić się do poprawy warunków zagospodarowania działki nr A.. Jak podnosi skarżąca gmina, nabywca składając wniosek o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości załączył oświadczenie właścicieli działki nr E., z którego wynika, że nie są oni zainteresowani zakupem działki nr D..
Jednocześnie z mapy zamieszczonej w serwisie geoportal (na którą również powołuje się organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego) wynika, że działka nr D. stanowi dojazd do działek nr A., B. i C., przy czym działka nr A. i nr B. nie mają dostępu do drogi publicznej. Wszystkie te nieruchomości stanowią własność J. T., zaś nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr D. objęta zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą przynależy fizycznie do posesji nabywcy. Z kolei nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr E. posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - działki nr F..
W tym stanie rzeczy Sąd podziela stanowisko skarżącej gminy co do istnienia w sprawie niniejszej przesłanek do zastosowania bezprzetargowego trybu sprzedaży nieruchomości. Zasadnie również skarżąca argumentuje, że oderwane od okoliczności faktycznych sprawy założenie, że sam fakt przylegania nieruchomości gminnej do dwóch nieruchomości (działki nr A. i nr E.), jest równoznaczny z funkcjonalnym powiązaniem nieruchomości z każdą z przyległych działek i automatycznie wyklucza bezprzetargowy tryb sprzedaży - narusza zastrzeżone gminie prawo wyboru nabywcy nieruchomości.
Odmiennej oceny zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nie uzasadnia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność braku zaangażowania gminy na etapie postępowania wyjaśniającego. Wbrew stanowisku Wojewody, Przewodniczący Rady Miejskiej pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. udzielił stosownych wyjaśnień w sprawie objętej postępowaniem nadzorczym. Jak wynika z akt sprawy, w nawiązaniu do zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, Rada Miejska w Opatowcu wyjaśniła, że powołanie w podstawie prawnej uchwały art. 888 k.c. wynikało z omyłki pisarskiej.
Odnosząc się natomiast do stanowiska Wojewody wskazującego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, że z treści uchwały nie wynika aby działka nr D. nie mogła być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, Rada Miejska wyjaśniła, że działka nr D. nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Działka jest niewykorzystywana przez gminę, a jej sprzedaż poprawi warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej stanowiącej własność J. T. Rada dodała, że działka nie służy innym mieszkańcom, ani nie jest wykorzystywana do wykonywania przez gminę jej zadań własnych. Z uwagi na swój kształt, parametry i położenie nie jest możliwe wykorzystanie nieruchomości na cele inwestycyjne.
W tych okolicznościach jako nieuzasadnione należy ocenić stanowisko Wojewody co do braku zaangażowania skarżącej gminy w toku postępowania wyjaśniającego.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej spawy wobec braku zastrzeżeń właścicieli działki nr E. co do możliwości sprzedaży drogi wewnętrznej oznaczonej nr D. na rzecz J. T., Rada Miejska podejmując zakwestionowaną przez Wojewodę uchwałę, nie naruszyła art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.