Uzasadnienie
II SA / Ke 196/05
Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., działając w oparciu o art. 37 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w zw. z art.103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nakazał S. i A. małż. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego użytkowanego jako gołębnik usytuowanego na nieruchomości położonej w K. przy ul. B. Organ wskazał, że lokalizacja przedmiotowego budynku jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego i narusza przepis art.3 Prawa budowlanego z 1974r. stąd zasadne jest orzeczenie rozbiórki na podstawie art.37 ust.1 pkt.1 tej ustawy. Decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. i A. małż. C. uchylił powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że lokalizacja przedmiotowego budynku nie jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i należy wyjaśnić czy usytuowanie tego obiektu nie narusza przepisów szczegółowych dotyczących zagospodarowania w sąsiedztwie poszczególnych sieci i urządzeń uzbrojenia terenu.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. decyzją z dnia [...] na podstawie art.48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nakazał małż. C. rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego uznając na podstawie przedłożonych w toku postępowania map, że został on samowolnie wzniesiony po 22 maja 1995r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]uchylił także powyższą decyzję o rozbiórce i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podając, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego wyjaśniającego datę budowy budynku gospodarczego celem ustalenia, czy w sprawie będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r., czy przepisy Prawa budowlanego z 1994r.
Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. nałożył na inwestorów A. i S. małż. C. obowiązek dostarczenia w terminie do 28 lutego 2004r. inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z zasadami sztuki budowlanej i obowiązującymi przepisami, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ocena techniczna powinna określać zakres i rodzaj niezbędnych przeróbek i zmian, jakie należy dokonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu tego postanowienia, organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i powołując się na treść zeznań zawnioskowanych przez inwestorów świadków oraz wyjaśnień stron, przesłuchanych w toku rozprawy administracyjnej, przyjął że omawiany budynek gospodarczy został wzniesiony przed dniem 1 stycznia 1995r.w związku z czym w stosunku do tego obiektu zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ I instancji wskazał, że zachodzą wątpliwości, co do stanu technicznego oraz poprawności realizacji wybudowanego samowolnie budynku gospodarczego i dlatego niezbędne jest dostarczenie przez inwestorów wskazanych w postanowieniu dokumentów celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości M. G. /w imieniu którego działał jako pełnomocnik ojciec K. G./ zarzucając m.in., że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w 1999r.
Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.138 par.2 kpa po rozpoznaniu tego zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z treścią art.81c ust.2 Prawa budowlanego z 1994r. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych a także stanu technicznego budynku mogą nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz. Jednak organ I instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego nie dokonał własnej oceny stanu technicznego budynku gospodarczego ani też nie ocenił zgodności jego usytuowania z przepisami warunków technicznych obowiązujących zarówno w dacie jego budowy jak i obecnie obowiązujących.
Organ I instancji winien najpierw sam ocenić stan techniczny obiektu budowlanego oraz zgodność jego usytuowania z przepisami warunków technicznych a następnie stwierdzić, czy zachodzi możliwość doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem i ewentualnie nakazać stosowne zmiany i przeróbki. Ponadto organ I instancji, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinien określić w jakim zakresie sporny budynek wykorzystywany jest jako gołębnik tzn. czy jest to hodowla czy hobby właścicieli działki. Wobec powyższego, z uwagi na treść art.7, 77 i 107 kpa w ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie należało uchylić.
Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M. G. reprezentowany przez pełnomocnika - ojca K. G. Opisując przebieg postępowania administracyjnego zarzucił, iż gołębnik został wybudowany w 1999r. na dowód czego w toku postępowania administracyjnego przedstawił cztery mapy dotyczące działki nr.80. Do skargi dołączył zdjęcie przedmiotowego obiektu budowlanego podkreślając, że obiekt ten służy wyłącznie do hodowli gołębi. W konkluzji skargi wniósł o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę gołębnika.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
W sprawie niniejszej skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów, niż przytoczone w jej uzasadnieniu.
Zarówno postanowienie organu I instancji jak i postanowienie organu II instancji są wadliwe.
Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art.81 c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Takie postanowienie ma charakter dowodowy, nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art.104 kpa i służy uzupełnieniu materiału dowodowego. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.
Jeśli jednak organ I instancji, jak to wynika z uzasadnienia postanowienia dowodowego, przyjmuje na podstawie zeznań świadków/ nie dokonując przy tym żadnej oceny złożonych w toku postępowania map sytuacyjno - geodezyjnych/, że sporny obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995r., to błędnie w dalszej części tego uzasadnienia twierdzi, że w związku z tym do obiektu tego będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r.
Zgodnie bowiem z treścią art.103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. /Dz.U.z 2003r.nr 207, poz.2016/ przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tego Prawa / sprzeczność z planem oraz niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia). Wskazana wadliwość uzasadnienia, która może błędnie ukierunkować dalsze postępowanie w sprawie, wskazuje że postanowienie organu I instancji narusza przepis art.107 par.3 kpa i tylko z tej przyczyny podlega uchyleniu.
Organ II instancji przede wszystkim nie zauważył w/w błędnej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji i w ogóle się do tej kwestii nie odniósł w swoim rozstrzygnięciu, a ponadto choć uchylił postanowienie organu I instancji, to z argumentacją organu odwoławczego zawartą w uzasadnieniu nie sposób się zgodzić.
Przepis art.138 par.2 kpa wskazany jako podstawa prawna postanowienia będącego przedmiotem skargi stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając przedmiotowe postanowienie wskazał, iż w świetle treści przepisu art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w niniejszej sprawie organ I instancji powinien sam ocenić stan techniczny budynku i zgodność jego budowy z przepisami prawa budowlanego a następnie stwierdzić czy zachodzi możliwość doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Brak takiej oceny uznał za naruszenie przepisu art.7, 77 i 107 kpa.
Jak już wyżej wskazano, postanowienie wydane na podstawie art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. ma charakter dowodowy. W świetle okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie Sądu organ I instancji, miał podstawy do zobowiązania inwestora do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej spornego budynku. Dokumenty te jako elementy postępowania dowodowego / wyjaśniającego / mogą stanowić podstawę do podjęcia przez organ decyzji w przedmiocie legalizacji obiektu gospodarczego w oparciu o właściwe przepisy prawa budowlanego. Wydając kontrolowane postanowienie organ I instancji zmierzał właśnie do zgromadzenia materiału dowodowego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie i dlatego nie było podstaw do uznania, iż organ I instancji z tego powodu naruszył art.7, 77 i 107 kpa.
Wobec powyższego uznać należy, że postanowienie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem art.138 par.2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, Sąd uwzględnił skargę na podstawie art.145 par.1 ust.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270/.