Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą dotychczasowe postępowanie administracyjne w sprawie ziemnego zbiornika usytuowanego na działce nr. ewid. 92/1 położonej w miejscowości R. M. W motywach wskazał, że Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 12 października 2004 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego ziemnego zbiornika wodnego przez W. G. i T. T., a następnie decyzją z dnia [...] Nr [...] nałożył na nich jako inwestora i właściciela zbiornika obowiązek opracowania i przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentacji technicznej tj. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zbiornika oraz opinii technicznej dotyczącej stanu wykonanych samowolnie robót budowlanych. Z uwagi na fakt, że nałożony obowiązek nie został wykonany, organ decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazał W. G. i T. T. dokonanie rozbiórki zbiornika.
W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez T. T. i W. G. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia czy zbiornik został wybudowany, czy też jedynie odmulony. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na śmierć T. T., która nastąpiła po wniesieniu odwołania i konieczność prowadzenia postępowania z udziałem jego spadkobierców. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] znak [...] umorzył postępowanie w sprawie. Podniósł, że zbiornik został wykonany przed 50 laty, zaś roboty ziemne wykonane przez W. G. i T. T. ograniczyły się jedynie do konserwacji istniejącego zbiornika tj. odmulenia i oczyszczenia dna oraz wyrównania brzegów istniejącego zbiornika.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Prokuratora, który przystąpił do postępowania przed organem pierwszej instancji (pismo z 10 października 2005 r), że wykonane prace miały charakter prac remontowych. Powołał się na przepis art. 3 pkt. 7 i pkt. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) z którego wynika, że roboty budowlane to budowa, prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, przy czym za remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie bieżącej konserwacji.
W ocenie organu wykonane prace polegające na odmuleniu dna i wyrównaniu brzegów miały charakter prac konserwatorskich. Oceny tej nie może zmienić fakt oznakowania brzegów zbiornika taśmą, postawienie tablicy o zakazie kąpieli jak również wymiary zbiornika. Skoro prac konserwatorskich nie zalicza się do robot budowlanych, do ich wykonania nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie, zachodziły zatem przesłanki do umorzenia postępowania.
Na powyższe orzeczenie wniósł skargę Prokurator. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 30 ust 1 pkt.2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy -Prawo Budowlane przez uznanie, że roboty ziemne wykonane przez W. G. i T. T. polegające na odmuleniu i oczyszczeniu dna oraz brzegów stanowiły prace konserwacyjne, które nie wymagały pozwolenia na budowę, jak też zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do ich wykonania, podczas gdy prawidłowa ocena charakteru wykonanych prac, fakt, iż zmierzały do odtworzenia stanu pierwotnego zbiornika wykonanego 50 lat temu, wskazuje, że wymagane prace polegały na remoncie i wymagały zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Skarżący powołał się na protokół oględzin z którego wynika wielkość zbiornika, oznakowanie brzegów taśmą oraz tablicą zakazującą kąpieli. Podniósł, że skoro zbiornik został wykonany przed 50 laty, i od tego czasu nie był oczyszczany, to wykonane roboty miały na celu przywrócenie stanu pierwotnego, a więc były to prace remontowe, nie zaś konserwacyjne. Cechą prac konserwacyjnych, jak wynika ze Słownika Języka Polskiego, jest utrzymywanie czegoś w dobrym stanie, dbanie o coś, pielęgnowanie czegoś w celu zabezpieczenia przed szybkim zużyciem, zniszczeniem lub zepsuciem.
Zatem prace wykonane po raz pierwszy po upływie 50 lat nie mogą być uznane za prace konserwacyjne. Powołał się ponadto, na fakt uznania W. G. winnym popełnienia przestępstwa z art. 90 ustawy-Prawo Budowlane przez Sąd Rejonowy prawomocnym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI K 901/04.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Ocenie sądów podlega zatem zgodność aktów administracyjnych, w tym przypadku decyzji z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na jej wynik.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Podkreślić należy, że sąd zgodnie z art. 134 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, a granice rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone granicami sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego ziemnego zbiornika wodnego zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2004 r. w stosunku do W. G. i T. T., na nich został nałożony obowiązek opracowania dokumentacji technicznej decyzją z dnia [...] Nr [...], a następnie wobec niewykonania powyższego obowiązku decyzją z dnia [...]Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał im dokonanie rozbiórki - t.j. likwidację zbiornika. Rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...], wniesione przez W. G. i T. T., organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że T. T. w trakcie postępowania odwoławczego zmarł.
Zgodnie z art. 30 § 4 kpa w razie śmierci strony do udziału w postępowaniu należy wezwać jej spadkobierców ustawowych lub testamentowych, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu, postępowanie należy zawiesić. Zawieszenie postępowania z uwagi na śmierć strony jest stosownie do treści art. 97 § 1 pkt. 1 obligatoryjne, chyba że zachodzi przypadek, iż śmierć strony czyni postępowanie bezprzedmiotowym. W sprawie bezspornym jest, że nakaz rozbiórki jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, wynika z faktu władania rzeczą, zatem zgon strony nie skutkował bezprzedmiotowością postępowania. Pomimo obowiązku ustalenia i wezwania spadkobierców T. T., Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał odwołanie zmarłego T. T. Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy wskazał na konieczność wezwania jego spadkobierców. Organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę nie ustalił spadkobierców T. T., przeprowadził czynności (oględziny) bez ich udziału wskazując jako adresata decyzji z dnia [...] znak [...] o umorzeniu postępowania wyłącznie W. G. Rozpoznając odwołanie wniesione przez Prokuratora Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, pomijając także w postępowaniu odwoławczym spadkobierców T. T. Przeprowadzenie postępowania, zarówno przez organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy, bez udziału następców prawnych strony, stanowi kwalifikowaną wadę postępowania, która może skutkować zaistnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. do wznowienia postępowania.
Stwierdzenie tej przesłanki uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, nawet gdy uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1pkt.1 lit c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uzależnia bowiem możliwości uchylenia decyzji od istnienia związku miedzy naruszeniem prawa a treścią decyzji.
Podnieść należy, że przymiot strony postępowania organy przyznały E. M. i K. M. właścicielom działki sąsiedniej, oznaczonej w ewidencji gruntów nr 93. Z potwierdzeń odbioru wezwań wynika, że E. M. był powiadamiany o terminie czynności, doręczono mu decyzje organu pierwszej instancji z dnia [...] jak również organu odwoławczego z dnia [...], był powiadomiony o terminie czynności oględzin. W protokole oględzin z dnia 14 listopada 2005 r. została zawarta informacja, że E. M. nie żyje od 5 lat. Organy nie uzyskały potwierdzenia tego faktu, lecz zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy odstąpiły od doręczenia mu decyzji. W przypadku nie potwierdzenia informacji o śmierci E. M. stanowi to naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu, będące kwalifikowaną wadą procesową, która może skutkować możliwością wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy E. M. faktycznie nie żyje, istnieje uzasadniona wątpliwość, czy w postępowaniu brały udział wszystkie podmioty mające przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy -Prawo Budowlane.
Przepis art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakłada na sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów i czynności podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na fakt, że decyzja z dnia [...], która miała walor decyzji prawomocnej, była dotknięta kwalifikowaną wadą, należało na podstawie powołanego przepisu wyeliminować ją z obrotu prawnego.
Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali spadkobierców T. T. i w przypadku poparcia przez nich odwołania wniesionego przez T. T. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] rozpozna odwołanie wniesione przez W. G. i T. T. ewentualnie, wobec braku jego następcy popierającego odwołanie, umorzy postępowanie w tej części. Ponadto, organ winien podjąć czynności celem sprawdzenia informacji odnośnie faktu i terminu zgonu E. M. i w zależności od ustaleń rozważyć czy w postępowaniu biorą udział wszystkie podmioty mające przymiot strony.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit b oraz art. 145 § 2 w zw. z art. 135 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie w pkt. III wyroku uzasadnia przepis art. 152 powołanej ustawy.