Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 206/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 17 stycznia 2020 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty Sandomierskiego z dnia 22 listopada 2019 r. znak: [...], orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w Klimontowie, oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki 1519 o pow. 5,6135 ha, stanowiącej drogę krajową nr 9 "Radom - Rzeszów" w celu przeprowadzenia przez działkę obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Ostateczną decyzją z dnia 2 stycznia 2019 r. znak: PG.6733.13.2018 Wójt Gminy Klimontów ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami. Decyzja objęła swoim zakresem m.in. działkę nr 1519 w miejscowości Klimontów. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz trasę przebiegu sieci wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik graficzny do ww. decyzji lokalizacyjnej oraz jej integralną część.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 28 listopada 2018 r. znak: O.Ki.Z-3.4341.213.1.2018.ms, wydaną na wniosek Gminy Klimontów wyraził zgodę na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr 9 na działce nr 1519 położonej w miejscowości Klimontów zgodnie z przebiegiem wskazanym na projekcie zagospodarowania terenu.

Uznając ww. decyzję jako oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania działką drogową, Gmina Klimontów w dniu 11 września 2019 r. złożyła do Wojewody Świętokrzyskiego zgłoszenie zamiaru przystąpienia do budowy sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr 9, inwestycja na działce nr 1519, obręb 0012 Klimontów, jednostka ewid. 260903_2 Klimontów.

Wojewoda Świętokrzyski decyzją Nr XXXV/D/2019 z dnia 15 października 2019 r. znak: IR.II.7843.5.42.2019 wniósł sprzeciw na ww. zgłoszenie Gminy Klimontów, wskazując w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania działką nr 1519 na cele budowlane. W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, należy wystąpić do Starosty o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", bowiem zarządca drogi - GDDKiA jako użytkownik działki o nieuregulowanym stanie prawnym nie może udzielić prawa do dysponowania działką na cele budowlane.

Wnioskiem z dnia 22 października 2019 r. Wójt Gminy Klimontów wystąpił do Starosty Sandomierskiego o wydanie zezwolenia ma przeprowadzenie na ww. nieruchomości sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr 9.

Starosta Sandomierski decyzją z dnia 22 listopada 2019 r. znak: GN.6821.1.34.2019 orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości w celu przeprowadzenia przez działkę obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami. W uzasadnieniu wskazał, że powodem złożenia wniosku przez Wójta Gminy Klimontów była konieczność uzyskania zgody na udostępnienie przedmiotowej nieruchomości, niezbędnej w procesie budowlanym, a tymczasem do wniosku dołączono decyzję GDDKiA z dnia 28 listopada 2018 r. zezwalającą na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr 9 na ww. działce. Zdaniem Starosty decyzja ta stanowi podstawę do oświadczenia przez inwestora, że dysponuje pasem drogowym na cele budowlane polegające na budowie sieci wodociągowej. Skoro więc w sprawie wnioskowanej przez Wójta Gminy Klimontów zapadło już rozstrzygniecie, to uznano, że nie można wydać kolejnego w tej samej sprawie.

Wojewoda rozpatrując odwołanie Wójta Gminy Klimontów oraz całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powołał art. 9 oraz art. 115 ust. 4, art. 124 ust. 1 i art. 124a u.g.n. i ustalił, że działka nr 1519 objęta została decyzją Wójta Gminy Klimontów z dnia 2 stycznia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, zaś istniejąca w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna sprawia, że przedmiotowa nieruchomość może być przeznaczona na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 3 u.g.n.

W ocenie organu odwoławczego, odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku Wójta Gminy Klimontów, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości, Starosta Sandomierski naruszył art. 124 ust. 1 w związku z art. 124a u.g.n.

Wojewoda wskazał, że jak wynika z uzasadnienia decyzji tego organu z dnia 15 października 2019 r., skoro stan prawny działki nr 1519 nie jest uregulowany, to zarządca drogi (jako jedynie jej użytkownik, a nie właściciel) nie powinien udzielić prawa do dysponowania działką na cele budowlane. Wojewoda, w postępowaniu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy sieci wodociągowej, zakwestionował załączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z decyzji GDDKiA z dnia 28 listopada 2018 r. wyjaśniając, że w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, w myśl art. 124 u.g.n., winna zostać wydana przez Starostę decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w ww. trybie jest jednym z elementów procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi możliwość okazania się prawem do terenu w celu uzyskania dalszych decyzji, np. pozwolenia na budowę.

Zdaniem Wojewody, brak jest podstaw aby przyjąć, że decyzja GDDKiA z dnia 28 listopada 2018 r. może stanowić podstawę do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką drogową, albowiem została ona wydana przez użytkownika, a nie przez właściciela nieruchomości. W decyzji Wojewody z dnia 15.10.2019 r. wyrażono stanowisko, że Prawo budowlane zezwala na wydanie pozwolenia na budowę tylko temu inwestorowi, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością wynikające z prawa własności i innych praw rzeczowych, jak i umowy najmu, dzierżawy bądź z innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. Posiadanie samoistne nie jest prawem, lecz stanem faktycznym, tak więc nie można uznać, iż wynika ono ze stosunku rzeczowego lub zobowiązaniowego.

Wojewoda wskazał, że stanowisko to jest nadal aktualne, a zatem organ pierwszej instancji winien uwzględnić je rozpatrując ponownie wniosek Wójta Gminy Klimontów o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej działki.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, że zarzuty podnoszone przez Wójta Gminy Klimontów w odwołaniu są słuszne i stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że w tym stanie rzeczy nie ma możliwości uchylenia decyzji Starosty Sandomierskiego z dnia 22 listopada 2019 r. i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (o co wnosi Odwołujący), albowiem stanowiłoby to naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Wojewoda uznał, że zobligowany był do uchylenia w całości, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji Starosty Sandomierskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 124 ust. 1 i art. 124a u.g.n.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach od decyzji Wojewody wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 i art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także dokonanie sprzecznej z przepisami prawa oceny, iż z uwagi na nieuregulowany stan prawny działki nr 1519 skarżący jako zarządca drogi nie jest uprawniony do udzielenia prawa do dysponowania ww. działką na cele budowlane, a w konsekwencji przyjęcie, że brak jest podstaw do oceny, iż decyzja GDDKiA z dnia 28 listopada 2018 r, nie może stanowić podstawy do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką drogową, albowiem została ona wydana przez użytkownika, a nie przez właściciela nieruchomości;
2. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 124 ust. 1 i art. 124a u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się przyjęciu, że decyzja GDDKiA z dnia 28 listopada 2018 r. nie może stanowić podstawy do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką drogową, a tym samym w niniejszej sprawie winna zostać wydana przez Starostę decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Starosty Sandomierskiego z dnia 22 listopada 2019 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;
3. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2a ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3, ust. 3a oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie, co w efekcie doprowadziło do uznania, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja GDDKiA z dnia 28 listopada 2018 r. nie może stanowić podstawy do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką drogową, albowiem została ona wydana przez użytkownika a nie przez właściciela nieruchomości.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor podniósł w szczególności, że z art. 40 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wynika, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w formie decyzji. Takie rozstrzygnięcie już zapadło w decyzji GDDKiA z dnia 28 listopada 2018 r.

Wnoszący sprzeciw wskazał nadto, że art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dzieli drogi ze względu na ich funkcję w sieci drogowej na krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne, każdej kategorii przypisując w treści art. 2a własność podmiotom publicznym. Zgodnie z art. 2a ust. 1 drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Ustawa o drogach publicznych, do wykonywania władztwa w stosunku do dróg publicznych wskazuje organy działające w imieniu właściciela, nazywając ich zarządcami dróg i przypisując określone zadania do wykonywania. Z art. 19 ust. 1 ww. ustawy wynika bowiem, że zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, będący także centralnym organem administracji rządowej w tym zakresie. Do jego zadań jako centralnego organu należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych (art. 18 ust. 1), zaś zarządcy, z mocy art. 19 ust. 1, wykonują zadania z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.

GDDKiA wskazała, że istotnie, na pierwszy rzut oka można by uznać, że wykonywanie zadań związanych z zarządzaniem drogami mieści się w strefie interesu tylko faktycznego. Jednak zarządca drogi działa w imieniu właściciela drogi, reprezentując, obok swoich obowiązków, jego interes. Jako zarządca drogi krajowej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działa w imieniu właściciela drogi - Skarbu Państwa, zatem rozstrzygnięcia organów związane ze sposobem korzystania z drogi dotyczą jego interesu prawnego, jako podmiotu wykonującego określone działania właścicielskie.

Mając zatem powyższe na uwadze GDDKiA wskazała, że - wbrew stanowisku Wojewody - w świetle zapisów ustawy o drogach publicznych jest uprawniona do udzielenie prawa do dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane. W przypadku podzielenia interpretacji Wojewody, która wynika z zaskarżonej decyzji - może dojść do sytuacji, że przy tak ogromnej ilości pasów drogowych będących w zarządzie Skarbu Państwa, na każde drobne urządzenie zlokalizowane w danym pasie drogowym, koniecznym będzie uzyskanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z danej nieruchomości.

Zdaniem GDDKiA, uruchomienie trybu z art. 124 u.g.n. ma zastosowanie wówczas, gdy właściciel nie wyraża zgody na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości m.in. urządzeń i przewodów służących do dystrybucji płynów, pary gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zgoda taka została bowiem, wyrażona przez GDDKiA w decyzji z dnia 28 listopada 2018 r.

Wnoszący sprzeciw zarzucił, że zaskarżona decyzja oparta została nie tylko na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych, ale także nie przekonuje do zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu niniejszej sprawy.

Mając, zatem powyższe na uwadze, a także w świetle całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych sprawy GDDKiA wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy niniejszej na rozprawie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 17 czerwca 2020 r. pełnomocnik strony wnoszącej sprzeciw wskazał, że grunt pod drogą nie ma uregulowanego stanu prawnego. Dodał, że dotychczasowa praktyka była taka, że bez względu na to, czy stan prawny gruntu był uregulowany czy nie, zarządca drogi był uprawniony do wydawania zezwoleń na wykonywanie robót budowlanych w pasie drogowym. W ewidencji gruntów skarżący został wpisany jako zarządca, bądź też trwały zarządca, najprawdopodobniej na podstawie art. 22a ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 17 stycznia 2020 r. Wojewoda Świętokrzyski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty Sandomierskiego z dnia 22 listopada 2019 r. orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w Klimontowie, oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki 1519 o pow. 5,6135 ha, stanowiącej drogę krajową nr 9 "Radom - Rzeszów" w celu przeprowadzenia przez działkę obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona sprzeciwem decyzja jest rozstrzygnięciem procesowym, co oznacza, że nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej.

Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, od której wywiedziono sprzeciw, sprowadza się do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z art. 15 i art. 138 w zw. z art. 136 k.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu ocena zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem wymaga uprzedniej odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność wszczęcia postępowania, na podstawie art. 124 i 124a u.g.n., w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zajętej pod drogę publiczną. Bez uprzedniej odpowiedzi na tak przedstawione pytanie nie jest możliwa ocena zgodności z prawem decyzji kasacyjnej w zakresie spełnienia przesłanek do jej wydania.

Zasadniczy spór zarysowany w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania na podstawie art. 124 i art. 124 a u.g.n. w sytuacji gdy:

1. - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na wniosek Gminy Klimontów, wydał decyzję o wyrażeniu zgody na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr 9 na działce nr 1519 położonej w miejscowości Klimontów zgodnie z przebiegiem wskazanym na projekcie zagospodarowania terenu;
2. - nieruchomość ozn. jako działka nr 1519 nie ma uregulowanego stanu prawnego,
3. - Wojewoda Świętokrzyski wniósł sprzeciw na zgłoszenie zamiaru przystąpienia przez Gminę Klimontów do budowy sieci wodociągowej w pasie drogi krajowej z uzasadnieniem, że inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż GDDKiA - jako użytkownik działki o nieuregulowanym stanie prawnym - nie może takiego prawa udzielić.

Rozstrzygając tak określony spór Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą wyraża stanowisko, że dopuszczalne jest wszczęcie postępowania na podstawie art. 124 i art. 124a u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zajętej pod drogę publiczną.

Rozpocząć należy od rozważań w zakresie wzajemnych relacji pomiędzy u.g.n. a ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2018 r. poz. 2068), zwanej dalej u.d.p.

Zgodnie z art. 2 u.g.n. ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, ustawodawca przyznał pierwszeństwo w stosowaniu regulacjom zawartym w ustawach wymienionych w tym przepisie, przed zasadami wynikającymi z u.g.n., przy czym dokonał dwojakiego wyliczenia ustaw, których u.g.n. nie narusza. Po pierwsze stwierdził, że u.g.n. "nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami", a po drugie u.g.n. nie narusza w szczególności ustaw wyliczonych w tym przepisie. Wyliczenie to nie jest zupełne, stanowi katalog ustaw, który jest otwarty, a zatem przepisy innych ustaw zarówno wymienionych tam przykładowo, jak i niewymienionych, należy uznać za przepisy odrębne - które mają pierwszeństwo - w ich stosowaniu. W przypadku zaistnienia kolizji pomiędzy przepisami u.g.n. oraz przepisami innych ustaw przepisy u.g.n. muszą ustąpić przepisom innych ustaw.

Przepisy u.g.n. mają zatem charakter uzupełniający w stosunku do innych ustaw, w zakresie spraw nieuregulowanych w tych ustawach. Zakres stosowania u.g.n. do okoliczności objętych regulacją innej ustawy polega na ustaleniu w pierwszej kolejności przedmiotowego zakresu stosowania innej ustawy. Dopiero gdy w ramach wykładni funkcjonalnej okaże się, że dana okoliczność nie została objęta przepisami innej ustawy, lecz powinna podlegać prawnej reglamentacji, wtedy należy stosować u.g.n. w ramach systemowej wykładni prawa. Ustawowe zastrzeżenie nienaruszalności innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami dotyczy przede wszystkim działu II u.g.n. W kolejnych bowiem działach u.g.n. zawarte zostały regulacje prawne kompleksowo normujące określone w nich instytucje prawne, których zasady nie zostały uregulowane w innych ustawach. W zakresie instytucji prawnych uregulowanych w dziale III-V u.g.n. stanowi podstawowy akt prawny, wobec którego inne ustawy mogą zawierać rozszerzenie lub uzupełnienie stosowania u.g.n. (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2020; s. 11-13).

Instytucja wywłaszczenia nieruchomości jak również ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została uregulowana w dziale III u.g.n.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z kolei stosownie do art. 124a u.g.n. przepisy art. 124 ust. 1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3.

Przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe (art. 113 ust. 6 u.g.n.).

W świetle powyższego, stan prawny nieruchomości musi być stwierdzony określonym przez prawo dokumentem. Dowodem istnienia prawa, które przysługuje danemu podmiotowi jest stosowny dokument lub wpis w księdze wieczystej. Samoistne posiadanie nieruchomości bez uregulowanego w tym względzie tytułu prawnego nie może być traktowane jako uregulowany stan prawny, skoro posiadanie jest cechą stanu faktycznego (tak J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2020; s. 750).

Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe;

1. 2) drogi wojewódzkie;
2. 3) drogi powiatowe;
3. 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Jak stanowi 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Trzeba zauważyć, że u.d.p. w obecnym brzmieniu (począwszy od 9 grudnia 2003 r.) definiuje drogę jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Pas drogowy natomiast to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W świetle tych przepisów własność dróg, o których mowa w art. 2a ust. 2 u.d.p., rozumianych jako budowle, nie może być automatycznie utożsamiana z własnością gruntów, na których są one położone.

Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, linie granicy pasa drogowego nie są równoznaczne z granicą własności działki (por. wyroki WSA w Rzeszowie z 8 października 2006 r. II SA/Rz 341/2006 r. i z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 24/18, LEX 2472265). Linie rozgraniczające drogę oraz linie rozgraniczające działkę zabudowaną drogą nie stanowią o położeniu granic pasa drogowego. Wytyczając przebieg linii granicznych pasa drogowego, należy kierować się wskazaniami zawartymi w art. 34 u.d.p.

Podkreślić należy, że granica pasa drogowego może być węższa lub szersza niż działka, na której znajduje się droga. Należy zwrócić uwagę, że art. 34 u.d.p. nie wiąże granic pasa drogowego z granicą działki zabudowanej drogą, lecz z położeniem obiektów i urządzeń wymienionych w tym przepisie. Szerokość pasa drogowego przepisy komentowanej ustawy uzależniają od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. Informacje z ewidencji gruntów i budynków na temat przebiegu granic działki zajętej pod drogę publiczną również nie decydują o granicy pasa drogowego; można im przypisać wyłącznie znaczenie pomocnicze. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 276) wśród danych, jakie zawiera ewidencja gruntów i budynków, nie wymienia przebiegu granicy pasa drogowego drogi publicznej.

Przepis art. 34 u.d.p. wskazuje wyznaczniki linii pasa drogowego (obiekty i urządzenia) przez odesłanie numeryczne do art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. W art. 4 pkt 1 u.d.p. ustawodawca wymienił obiekty i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, natomiast w pkt 2 jest mowa o obiektach inżynierskich, urządzeniach oraz instalacjach stanowiących całość techniczno-użytkową, przeznaczonych do prowadzenia ruchu drogowego. To, czy obiekt lub urządzenie infrastruktury technicznej jest związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (np. wodociąg, kabel energetyczny), podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi oraz obiektów i urządzeń technicznych znajdujących się w pasie drogowym (por. wyrok NSA z 25 maja 2008 r., II GSK 135/2008, LexPolonica nr 1991286, niepubl.).

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy działka nr 1519 objęta została decyzją Wójta Gminy Klimontów z dnia 2 stycznia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia inwestycyjnego co oznacza, że nieruchomość może być przeznaczona na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 3 u.g.n.

W ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki 1519 wpisany jest Skarb Państwa jako samoistny posiadacz (władanie samoistne), a GDDKiA jako "trwały zarządca lub zarządca". W pozycji " nr KW lub inny dokument własności" wpisano "dr krajowa9". Taka treść wpisu w ewidencji gruntów i budynków wskazuje, że nieruchomość nie posiada uregulowanego stanu prawnego.

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że decyzja GDDKiA z dnia 28 listopada 2018 r. została wydana przez użytkownika (zarządcę/trwałego zarządcę), a nie przez właściciela nieruchomości. Jak już wskazano na wstępie rozważań, stan prawny nieruchomości musi być stwierdzony określonym przez prawo dokumentem. Dowodem istnienia prawa, które przysługuje danemu podmiotowi jest stosowny dokument lub wpis w księdze wieczystej. Samoistne posiadanie nieruchomości bez uregulowanego w tym względzie tytułu prawnego nie może być traktowane jako uregulowany stan prawny. Z akt sprawy niniejszej wynika, że Skarb Państwa nie legitymuje się dokumentem potwierdzającym, iż jest właścicielem nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 1519.

Sumując, zdaniem Sądu decyzja GDDKiA nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania, na podstawie art. 124 i 124a u.g.n., w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zajętej pod drogę publiczną.

W tym stanie rzeczy, zarzuty zawarte w sprzeciwie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W przekonaniu Sądu organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (art. 115 ust. 4 u.g.n.), co oznacza, że nie przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami u.g.n. i k.p.a. Tak więc słusznie organ odwoławczy uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.

Skoro podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie 151a § 2 p.p.s.a.