Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "SKO") odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku I. F. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w obrębie 09 m. Włoszczowa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr 5097/18 o pow. 0,1303 ha, nr 5097/22 o pow. 1,4161 ha, nr 5097/23 o pow. 2,8472 ha, dokonana przez Skarb Państwa - Starostę [...] pismem z [...]jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.
Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy SKO wskazało, że powyższym pismem z [...] wypowiedziano użytkownikowi wieczystemu - I. F. wysokość obowiązującej dotychczas opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Jednocześnie Starosta [...] zaproponował wysokość nowej wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania wyżej opisanego gruntu: od dnia 1.01.2022 r. w kwocie 36.484,44 zł; w 2023 r. i 2024 r. wysokości 40.260,75, zaś od 1.01.2025 r. w wysokości 44.037,06 zł. W treści pisma, doręczonego stronie 30.11.2021r., organ wskazał, że "użytkownikowi wieczystemu zgodnie z art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") przysługuje prawo złożenia do SKO wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu". Stosowny wniosek w tym zakresie I. F. złożył 21.01.2022r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia (30 dni).
W załączeniu strona przedstawiła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku, argumentując że niedochowanie terminu nastąpiło z powodu braku podania przez organ terminu do złożenia stosownego wniosku. I. F. potwierdził, że pismo zostało odebrane w dniu 30.11.2021r. i od tego czasu podjął kroki zmierzające do zlecenia wyceny wartości nieruchomości niezależnemu rzeczoznawcy, jednak okres przedświąteczny i pandemia sprawiły, że nie znalazł firmy, która podjęłaby się tego zadania. Natomiast poinformowanie o ww. terminie do złożenia wniosku sprawiłoby, że zachowałby ten termin, niezależnie od tego, czy uzyskałby operat czy też inną informację o poziomie cen na rynku.
SKO, uzasadniając podjęte na podstawie art. 58 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie, wskazało że przewidziany w art. 78 ust. 2 u.g.n. 30-dniowy termin do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, upłynął 30.12.2021r. (czwartek). W ocenie Kolegium I. F. nie uprawdopodobnił należycie braku swojej winy w uchybieniu terminowi do złożenia tego wniosku, a w wypowiedzeniu z [...] wskazano stronie przepis prawa, z którego wprost wynika termin na złożenie przedmiotowego wniosku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach I. F. zarzucił rozstrzygnięciu SKO naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:
- 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez przyjęcie, że wystarczające jest wskazanie art. 78 ust. 2 u.g.n. jako pouczenie o terminie do złożenia odwołania, podczas gdy brak wyraźnego wskazania terminu powoduje, że pouczenie jest wadliwe i nie spełnia swojej funkcji;
- 2) art. 8 § 1 i 2 oraz art. 9 K.p.a. poprzez uznanie, że wskazanie w pouczeniu decyzji art. 78 § 2 u.g.n. jest wyczerpującym informowaniem stron o okolicznościach prawnych, podczas gdy organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, w tym wskazywania dokładnych terminów na dokonanie określonych czynności, a zatem samo wskazanie ww. przepisu nie może być uznane za wyczerpujące pouczenie.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jego zdaniem niewyczerpujące pouczenie jest pouczeniem błędnym, jako że wskazano jedynie przepis, z którego wynika przedmiotowy termin. W tym zakresie nie jest możliwe przyjmowanie fikcji powszechnej znajomości prawa. Gdyby strona zdawała sobie sprawę z tak krótkiego terminu na złożenie wniosku, dochowałaby terminu – nawet pomimo nieotrzymania operatu szacunkowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Ponadto, w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi należy również przytoczyć uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.12.2018 r. o sygn. akt I OPS 2/18. W orzeczeniu tym stwierdzono, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 § 1 K.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako "u.g.n." - przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tym samym, mając na uwadze zasadę z art. 269 § 1 p.p.s.a., złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było w niniejszej sprawie dopuszczalne.
Jak wynika z art. 58 K.p.a. organy administracji publicznej mogą orzec o przywróceniu uchybionego terminu na prośbę zainteresowanego, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy, zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu oraz zainteresowany dopełni czynności, dla której termin był określony, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. W rezultacie, jedną z przesłanek przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przywrócenie terminu może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy uchybienie to nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
Należy jednocześnie podkreślić, że omawiana instytucja może zostać zastosowana jedynie w przypadku ustalenia, że określony termin rozpoczął swój bieg. Jest to zarazem okoliczność niesporna w niniejszej sprawie, jako że pismem z 22.11.2022r. – doręczonym stronie 30.11.2021 r. – Skarb Państwa - Starosta [...] wypowiedział skarżącemu wysokość obowiązującej dotychczas opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Natomiast wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości (zwany dalej "wnioskiem") I. F. złożył dopiero w dniu 21.01.2022 r. – a więc z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia – domagając się równocześnie przywrócenia terminu do złożenia tego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 78 ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu.
SKO, odmawiając przywrócenia terminu do złożenia wniosku, stwierdziło że strona nie uprawdopodobniła należycie braku swojej winy w uchybieniu terminowi na dokonanie tej czynności i nie dołożyła należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw, doprowadzając do uchybienia ww. terminu. W wypowiedzeniu z [...] wskazano bowiem stronie przepis prawa (art. 78 ust. 1 u.g.n.), z którego wprost wynika termin na złożenie przedmiotowego wniosku, a przy dołożeniu minimalnej staranności i dbałości o własne sprawy strona, zdaniem SKO, miała możliwość sprawdzenia terminu na złożenie przedmiotowego wniosku.
W tym miejscu należy podkreślić, ze zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n. aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym.
Analizując treść pouczenia zawartego w wypowiedzeniu wysokości obowiązującej dotychczas opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (k.
39) w zestawieniu z art. 78 ust. 2 u.g.n. nie sposób podzielić stanowiska SKO. Ten ostatni przepis jednoznacznie bowiem stanowi, że "Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu".
Tymczasem w skierowanym do skarżącego wypowiedzeniu wskazano jedynie, że cyt.: "użytkownikowi wieczystemu zgodnie z art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje prawo złożenia do SKO wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu." Dodatkowo wskazano miejsce i czas udostępnienia operatu szacunkowego. Podobnej treści niepełną informację wysłano do skarżącego w dniu 13 stycznia 2022 r. w odpowiedzi na zapytanie skarżącego o tryb i termin zgłoszenia wniosku.
W rezultacie w wypowiedzeniu z [...] i w odpowiedzi z dnia 13 stycznia 2022 r. Starosta [...] nie zawarł – nader istotnej z punktu widzenia interesów użytkownika wieczystego – informacji o terminie, w jakim może złożyć stosowny wniosek, aby zakwestionować wysokość nowej wysokości opłaty rocznej. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że w toku postępowania dotyczącego aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości właściwe organy mają obowiązek zapewnienia standardów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W tym kontekście, naruszenie przez Starostę [...] wymogu co do wynikającego z art. 78 ust. 1 u.g.n. wymogu pouczenia użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia powinno być więc traktowane jako uniemożliwienie jednostce korzystania z prawa podmiotowego w zakresie prawa do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.
Analizując ten ostatni przepis oczywistym jest obowiązek Starosty do poinstruowania strony w sposób szczegółowy o możliwości i trybie złożenia wniosku oraz terminie wniesienia tego środka prawnego i organie właściwym do jego rozpoznania. Za wystarczające w tym zakresie nie sposób uznać odesłanie do przepisu znajdującego się w odrębnej ustawie. W ten sposób adresat wypowiedzenia nie uzyskuje – w żaden sposób – wprost kompleksowej informacji, w jaki skuteczny sposób może zrealizować przysługujące mu prawo do zakwestionowania aktualizacji opłaty rocznej. Za błędne należy przy tym uznać pouczenie niepełne, częściowe, z jakim niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie – w której organ w sposób wybiórczy zacytował jedynie część istotnego w niniejszej sprawie przepisu – z punktu widzenia obowiązków nałożonych nań w art. 78 ust. 1 u.g.n. Pouczenie powinno być sformułowane w sposób przejrzysty, zrozumiały i niebudzący obiektywnie jakichkolwiek wątpliwości.
Pouczenie użytkownika wieczystego o przysługującym na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosku sformułowane w sposób mało przejrzysty i mogący budzić wątpliwości, może unicestwić prawo strony do zakwestionowania nowej wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W kontekście niepełnego – a zatem błędnego – pouczenia strona nie może bowiem skutecznie zrealizować swoich ustawowych uprawnień.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy SKO, uwzględniając powyższe rozważania, ponownie dokona oceny określonej w art. 58 § 1 K.p.a. przesłanki braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku i wyda w tym zakresie odpowiednie rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 597 zł składają się: uiszczony wpis od skargi - 100 zł, opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł według stawek przyjętych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).