Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 listopada 2015 r. znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 17 września 2015 r. znak: [...] o umorzeniu wszczętego na wniosek E. K. postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł., gm. J., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 59/1, przejętej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy znak: [...], która w aktualnej ewidencji gruntów obrębu 17 Ł. odpowiada działce nr 490/2 o pow. 0,1600 ha.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. E. K. wystąpił do Starosty J o zwrot nieruchomości pierwotnie oznaczonej nr 59/1 w Ł., gm. J. Zdaniem strony, decyzją znak: [...] wywłaszczona została działka o pow. 0,2176 ha, tymczasem wg rzędnych operatu wyznaczono błędnie jej granice. Wnioskodawca podał, że w roku 1994 wystąpił o zwrot tej działki, jednakże dotąd nie wydano stosownej decyzji. W innym postepowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków wnioskowana do zwrotu nieruchomość została ujawniona przez geodetę inż. S. M. jako działka nr 1326 o pow. 0,1913 ha.
Organ I instancji ustalił, że decyzją znak: [...] orzeczono o wywłaszczeniu od A. K. prawa własności działki nr 59/1 z przeznaczeniem pod budowę linii szerokopasmowej LHS. Zawiadomieniem z dnia 19 lutego 2015 r. organ poinformował wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł., gm. J., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 59/1 i wezwał do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie na aktualnej mapie, która część nieruchomości nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 6 marca 2015 r. wnioskodawca wyjaśnił, że domaga się wydania nieruchomości o pow. 0,1325 ha, która powstała między działką nr 59/1 o pow. 0,2176 ha wywłaszczoną w roku 1982, a działką nr 385/1 przejętą przez Skarb Państwa w roku 2010. Działka o pow. 0,1325 ha jest częścią działki nr 385 (poprzednio 59/2) o pow. 0,67 ha.
W kolejnym piśmie z dnia 31 marca 2015 r. wnioskodawca zażądał wydania działki powstałej między wywłaszczoną działką o pow. 0,2176 ha, a działką nr 385/1 o pow. 0,3432, ponieważ działka ta błędnie wg ewidencji gruntów i budynków figuruje w zasobach Skarbu Państwa.
Decyzją z dnia 23 kwietnia 2015 r. Starosta na podstawie art. 105 Kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ugn), umorzył postępowanie. Decyzją z dnia 18 czerwca 2015 r. Wojewoda uchylił powyższe rozstrzygnięcie wskazując na konieczność jednoznacznego sprecyzowania treści żądania oraz wykazania, czy wniosek o zwrot pochodzi od uprawnionego podmiotu.
W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, wnioskodawca w piśmie z dnia 27 lipca 2015 r. wyjaśnił, że domaga się "zwrotu – wydania działki o pow. 0,1325 ha, która powstała pomiędzy wywłaszczoną pod LHS działką nr 59/1 o pow. 0,2176 ha i przejętą w 2013 roku przez wykonawcę drogi S-7 wraz z działką nr 385/1 o pow. 0,4332 ha". Zgodnie ze stanowiskiem strony, sporna działka nigdy nie została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, co oznacza, że Skarb Państwa nie może jej zwrócić w oparciu o przepisy ugn. Jak podkreślił wnioskodawca, jest on jedynym właścicielem ww. działki, która bez podstawy prawnej została włączona w zasób Skarbu Państwa.
Organ I instancji ustalił, że GDDKiA jest trwałym zarządcą działki nr 490/2. Postępowanie o zwrot ww. działki o pow. 0,16 ha toczyło się w 1994r. lecz zostało umorzone na wniosek wnioskodawczyni H. K. W piśmie z dnia 14 września 2015 r. E. K. nadal kwestionował prowadzenie przez organ postępowania w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 59/1, podtrzymując swoje stanowisko, co do roszczenia o wydanie działki stanowiącej jego własność, tj. części działki nr 59/2 i pow. 0,1325 ha zajętej w 2013 r. przez Skarb Państwa, lub wypłaty stosownego odszkodowania.
Decyzją z dnia 17 września 2015 r. Starosta ponownie umorzył postępowanie powołując w podstawie prawnej art. 105 Kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ugn. W uzasadnieniu jako główny powód takiego rozstrzygnięcia podał nieprzedstawienie dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po A. K. W odwołaniu od powyższej decyzji E. K. potwierdził, że jego wniosek dotyczy zwrotu lub odszkodowania za zajętą działkę o pow. 0,1325 ha, dla której założona jest księga wieczysta [...]. Podkreślił, że nie rości żadnych pretensji do działki nr 59/1 o pow. 0,2176 ha. Jego zdaniem postępowanie powinno być umorzone, ale nie na podstawie art. 136 ust. 3 ugn.
Wojewoda utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji przytoczył brzmienie art. 136 ust. 3 ugn wskazując, że wnioskodawca nie przedstawił postanowienia sądu o nabyciu spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po wywłaszczonym A. K. Nie wykazał zatem czynnej legitymacji procesowej do wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości.
Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że w toku postępowania ustalono, iż wniosek E. K. w istocie nie dotyczył zwrotu wywłaszczonej działki nr 59/1, co oznacza, że postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia 19 lutego 2015 r. powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego skutkuje bowiem brakiem żądania uprawnionego podmiotu i w konsekwencji przestaje istnieć przedmiot postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że wydanie nieruchomości to roszczenie o charakterze cywilnoprawnym i nie może być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. K. podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego, ponieważ organ II instancji orzekał w innym zakresie niż organ I instancji, zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 ugn poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości wywłaszczonej, błędną interpretację § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez przyjęcie, że wywłaszczona w roku 1982 działka została przejęta przez Skarb Państwa w dacie wywłaszczenia w granicach określonych przez geodetę S. M. na mapie sporządzonej w roku 2015. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W uzasadnieniu skarżący przytoczył treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, która jego zdaniem oznacza rozszerzenie zakresu rozstrzygnięcia w stosunku do decyzji organu I instancji i w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto, zdaniem skarżącego organ II instancji bezkrytycznie przyjął za organem I instancji, że działka nr 59/1 odpowiada działce nr 490/2 o pow. 0,1600 ha.
W dalszej części skargi powtórzono, że wnioskodawca nie domagał się zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w roku 1982 nieruchomości o pow. 0,2176 ha, lecz zwrotu jego nieruchomości o pow. 0,1325 ha – części działki nr 59/2. Działka ta stanowi obszar między wywłaszczoną działką nr 59/1, a przejętą przez Skarb Państwa działką nr 385/2. Prowadzone przez organy postępowanie w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami jest bezpodstawne.
Skarżący wyjaśnił, że wywłaszczona w roku 1982 działka nr 59/1 nigdy nie została wyodrębniona, a jej granice są nieznane. Na podstawie decyzji [...] od działki nr 59 o pow. 0,8900 ha odłączono obszar działki nr 59/1 o pow. 0,2100 ha, która stała się własnością Skarbu Państwa. Pozostała działka nr 59/2 o pow. 0,6700 ha stanowiąca własność ojca skarżącego – A. K. Starosta zawsze wykazywał prawidłową powierzchnię działki nr 59/2 (0,6700 ha) uprawianej przez skarżącego do 2014 roku. Wówczas wykonawca drogi ekspresowej S-7 zajął działkę strony o pow. 0,1325 ha stanowiącą część działki nr 59/2.
Zdaniem skarżącego Starosta usiłował zmienić ewidencję gruntów w oparciu o mapę sporządzoną przez geodetę S. M., lecz wydana decyzja została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 3 kwietnia 2015 r. Starosta usiłuje teraz w drodze przewrotnej interpretacji § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków udowodnić swoje prawo do działki nr 490/2 twierdząc, że w 1982 roku Skarb Państwa przejął działkę o pow. 0,3501 ha, a przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej popełniono błędy, które wykazał geodeta S. M. Tymczasem w roku 1982 Skarb Państwa przejął działkę o pow. 0,2176 ha, a grunt przekraczający tę wielkość stanowił działkę rolną nr 59/2, uprawianą przez ojca skarżącego i samego skarżącego.
Na koniec skarżący stwierdził, że postępowanie niniejsze powinno być umorzone, ponieważ od początku było prowadzone niezgodnie z wnioskiem, w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy jedyną i wystarczającą podstawę umorzenia stanowił art. 105 § 1 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych w skardze.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), dalej "ugn".
Pierwotnie treść wniosku z dnia 5.02.2015r. wskazywała, że przedmiotem postępowania jest zwrot nieruchomości oznaczonej nr 59/1 w Ł. gmina J., która została wywłaszczona decyzją [...]. W takim też zakresie uwzględniając regulację art. 136 ugn określającą podstawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Starosta prowadził postępowanie wyjaśniające. W toku postępowania, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Wojewody z dnia 18.06.2015r. znak: [...] Starosta wezwał skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania treści i zakresu roszczenia ze wskazaniem podstawy prawnej żądania oraz określenia, według aktualnej mapy ewidencyjnej, części nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Precyzując swój wniosek w sprawie skarżący w piśmie z dnia 27.07.2015r. określił, że domaga się zwrotu – wydania działki o pow. 0,1325 ha, która powstała pomiędzy wywłaszczoną pod LHS działką nr 59/1 o pow. 0,2176 ha i przejętą w 2013r. przez wykonawcę drogi S-7 wraz z działką nr 385/1 o pow. 0,4332 ha". Takie stanowisko w sprawie skarżący konsekwentnie prezentował, w tym również na etapie skargi. Dodatkowo organ I instancji ustalił, że skarżący domaga się wydania nieruchomości znajdującej się jego zdaniem, bezprawnie we władaniu Skarbu Państwa, o pow. 0,1325 ha, nie posiadającej w ewidencji gruntów żadnego numeru, położonej między dawną działką nr 59/1 o pow. 0,2176 ha wywłaszczoną w roku 1982, a działką nr 385/1 przejętą przez Skarb Państwa w okresie późniejszym.
W realiach niniejszej sprawy wnioskodawcy nie chodziło o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ugn, lecz o wydanie nieruchomości stanowiącej jego własność. Pierwotne żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte we wniosku z dnia 5 lutego 2015 r. uległo więc modyfikacji i organ nie miał podstaw do dalszego procedowania w trybie art. 136 ust. 3 ugn, ponieważ żądanie wnioskodawcy było skierowane do Starosty i dotyczyło wydania nieruchomości.
Problematyka ochrony prawa własności uregulowana została w dziale V tytułu I księgi II Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 222 § 1 Kc, właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. W niniejszej sprawie skarżący żąda od Starosty wydania działki o pow. 0,1325 ha podnosząc, że jest jej właścicielem. Roszczenie o udzielenie ochrony prawnej o charakterze windykatoryjnym ma charakter cywilnoprawny, niezależnie od tego, czy u jego podstaw znajduje się decyzja administracyjna czy też innego rodzaju czynności prawne. To prawo cywilne, chronione w procesie cywilnym przed sądem powszechnym, reguluje skutki naruszenia prawa własności i usunięcie skutków naruszenia (T. Dybowski, Ochrona własności w polskim prawie cywilnym. Rei vindicatio – actio negatoria, Warszawa 1969, s. 100, 104-105; E. Gniewek, Komentarz do art. 222 Kc, uw. 1.1-1.7, Lex).
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w sprawie wniosku skarżącego właściwy jest sąd powszechny. Zgodnie z art. 66 § 3 Kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wynika z tego, że organ administracji publicznej nie może umorzyć postępowania w sprawie, wskazując na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, powinien stwierdzić swoją niewłaściwość i wskazać jako właściwy w sprawie sąd powszechny. Decyzja o umorzeniu postępowania kończy je, co w przypadku stwierdzenia niewłaściwości organu w żaden sposób nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, lecz o konieczności rozpoznania sprawy przez sąd powszechny (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., sygn. II OSK 735/10).
Z uwagi na brak właściwości organów administracji publicznej w niniejszej sprawie, bezprzedmiotowe było rozpatrywanie zarzutów dotyczących orzekania przez organ odwoławczy w innym zakresie niż organ I instancji, błędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości wywłaszczonej, błędnej interpretację § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Rozpatrując przedmiotową sprawę ponownie organ I instancji weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną. W szczególności uwzględni okoliczność, że na skutek modyfikacji wniosek dotyczy wydania nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, nie zaś zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ugn.
Z podniesionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania, na które złożyła się kwota wpisu, orzeczono zaś na podstawie art. 200 Ppsa.