Uzasadnienie
Decyzją z 23.02.2023 r. znak: SKO.PS-80/6067/3243/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwanej "SKO") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z 9.09.2022 r. znak: Śrw.5211.000198.2022 odmawiającą przyznania P. B. (zwanego dalej "stroną") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad ojcem J. B. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że ojciec strony na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ostrowcu Świętokrzyskim z 18.10.2021 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31.10.2024 r. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 49 roku życia – co legło u podstaw odmowy przyznania stronie przez organ I instancji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.
Dz. U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej "u.ś.r.". Wyrażone w tym zakresie w decyzji z 9.09.2022 r. stanowisko zakwestionowało SKO, wskazując na brak uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. o sygn. akt K 38/13 – wobec czego sprawę rozstrzygnięto o niekonstytucyjną normę prawną.
Organ odwoławczy utrzymał jednak w mocy decyzję organu I instancji, wskazując że zobowiązaną w pierwszej kolejności do opieki nad ojcem strony jest jego żona, a tym samym obowibązek alimentacyjny wnioskodawcy nie wyprzedza obowiązku alimentacyjnego jego matki. SKO, odnosząc się do przedstawionego orzeczenia z 19.12.2022 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności matki strony (do 31.12.2027r.), podkreśliło że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.), co wynika również z orzecznictwa. Skoro nie zostało wykazane, że obowiązek alimentacyjny strony wyprzedza obowiązek alimentacyjny żony osoby uprawnionej do opieki, a jednocześnie nie zostały łącznie spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. organ zmuszony był odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skierowała strona, wskazując na zły stan zdrowia ojca, jak również na trudną sytuację materialną rodziny, związaną z wysokimi kosztami jego leczenia (choroba nowotworowa). Skarżący podniósł, że jego matka nie może zrezygnować z zatrudnienia, bowiem uniemożliwiłoby to finansowanie dalszego leczenia ojca (przewyższającego osiągane dochody) i funkcjonowanie całej rodziny. Skarżący, w związku z chorobą ojca – który nie może samodzielnie funkcjonować – zmuszony był do rezygnacji ze studiów w Krakowie, codziennie kompleksowo zajmuje się ojcem. Matka strony nie jest w stanie samodzielnie opiekować się niepełnosprawnym mężem, który porusza się na wózku inwalidzkim i wymaga przenoszenia na łóżko. W skardze zarzucono nierówne traktowanie obywateli przez Państwo – w sytuacji hipotetycznego pozostawania w związku nieformalnym, kiedy możliwe byłoby skorzystanie ze świadczenia z tytułu opieki nad ojcem przez syna. W załączeniu przedstawiono dokumentację medyczną, rachunki dotyczące kosztów leczenia oraz pismo ZUS.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Na rozprawie sądowej 14.06.2023 r. strona poparła skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jakkolwiek organ odwoławczy zastosował tryb z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., to zakwestionował stanowisko Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, który odmowę przyznania żądanego świadczenia uzasadnił tym, że stan niepełnoprawności ojca skarżącego powstał po 25 roku życia. SKO, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. w sprawie K 38/13, prawidłowo wskazało, że w tym zakresie decyzję z 9.09.2022 r. oparto o niekonstytucyjną normę prawną – czego skarżący nie kwestionuje, przechodząc od razu do podważania prawidłowości stanowiska organu odwoławczego w pozostałej części.
SKO swą decyzję oparło na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., podkreślając w uzasadnieniu pozostawanie niepełnosprawnego ojca skarżącego w związku małżeńskim z A. B., która nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (okoliczności niesporne). W tym ostatnim zakresie argumentacja skargi zmierza do rozpatrywania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w sposób preferujący osoby rzeczywiście sprawujące opiekę (i mogące ją fizycznie sprawować) zwracając uwagę, że matka strony jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym, pomimo tego pracuje – co jest jedynym sposobem na finansowanie leczenia męża. Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W omawianym przepisie zamieszczono jedną z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – która nie pozwala pozytywnie rozpatrzyć wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
To wyłączenie nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Wyjątek od tej zasady powstaje bowiem wówczas gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedynie legitymowanie się przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uprawnia właściwy organ do przyznania wnioskowanego świadczenia, oczywiście jeżeli jednocześnie wnioskodawca spełnia pozostałe przesłanki ustawowe, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nakazuje badać, czy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jeżeli tak, to czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli jednym z orzeczeń wynikających z art. 3 pkt 21 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem przez znaczny stopień niepełnosprawności należy rozumieć na gruncie u.ś.r.:
- a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
- b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
- c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
- d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
- e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Z przytoczonej definicji ustawowej wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności nie musi wyłącznie wynikać z orzeczenia zespołu orzekającego o stopniu niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573). Na równi z tym orzeczeniem ustawodawca nakazuje traktować także szereg innych precyzyjnie określonych w art. 3 pkt 21 u.ś.r. dysfunkcji zdrowotnych o określonych konsekwencjach, potwierdzonych stosownym orzeczeniem właściwej na gruncie odpowiednich dla nich przepisów instytucji publicznej (np. orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o niezdolności do samodzielnej egzystencji ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Ustawodawca przewidział w art. 3 pkt 21 u.ś.r. istnienie kilku niezależnych od siebie ścieżek proceduralnych umożliwiających osobom cechującym się złym stanem zdrowia potwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności.
O nabyciu statusu osoby niepełnosprawnej – kontekście ww. definicji pojęcia znacznego stopnia niepełnosprawności – decyduje w ramach tych określonych procedur wyspecjalizowany w tym zakresie organ, dysponujący odpowiednim dla danego rodzaju schorzeń przygotowaniem merytorycznym, umożliwiającym fachową i rzetelną ocenę stanu zdrowia danej osoby. Dla przykładu w skład zespołu orzekającego o stopniu niepełnosprawności orzekającemu o stopniu niepełnosprawności wchodzą oprócz przewodniczącego i sekretarza, lekarze, psycholodzy, pedagodzy, doradcy zawodowi, pracownicy socjalni, którzy zgodnie ze swą specjalizacją sporządzają w oparciu o określone w przepisach kryteria oceny, wpływające na kształt orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby zainteresowanej (zob. m.in. § 18 i § 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.07.2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, Dz.U. z 2018 r. poz. 2027).
Przechodząc do realiów niniejszej sprawy, podkreślenia wymaga, że małżonka osoby nad którą skarżący (syn) ma sprawować opiekę, jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym – nie zaś znacznym – na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ostrowcu Świętokrzyskim z 19.12.2022 r. (k. 27 akt administracyjnych). Tym samym, w niniejszej sprawie wobec skarżącego zaktualizowała się negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca – w oparciu o cyt. powyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Powracając do treści tego ostatniego przepisu, przewidującego negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – to jest legitymowanie się przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – należy stwierdzić, że za prawidłowością stanowiska SKO w tym zakresie przemawia w szczególności wykładnia językowa ww. przepisu. Jak wskazuje bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.11.2014 r. o sygn. akt: I OSK 1219/13 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń CBOSA) zarówno w orzecznictwie i w piśmiennictwie powszechnie jest akceptowana zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji.
Nie zawsze więc zachodzi konieczność posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni. W szczególności nie ma potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, tj. ustalić pozbawione cech absurdalności znaczenie interpretowanej normy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8.05.1998 r. o sygn. akt I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7). Innymi słowy, odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne; jeśli takie racje nie zachodzą, należy oprzeć się na wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 14.10.2004 r., sygn. akt III CZP 37/04, OSNC 2005, nr 3, poz. 42; wyrok Sądu Najwyższego z 21.07.2004 r., sygn. akt V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z 20.07.2005 r., sygn. akt I KZP 18/05, OSNKW 2005, nr 9, poz. 74).
Ponadto, jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.11.2022 r., sygn. I OPS 2/22 warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy są rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Jedno stanowisko wyraża pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Drugie stanowisko uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.
W omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z punktu widzenia wykładni językowej, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 100 ze zm.). Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. W przypadku analizowanych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
Odnosząc się do podniesionej w skardze argumentacji należy wskazać, że skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego – po przeprowadzeniu szczegółowej analizy omawianego przepisu w kontekście konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, ustanowionych w art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP – uznał że nie ma podstaw do odstąpienia od językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
W konsekwencji, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej i wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stanowisko prawne zaprezentowane w omawianej uchwale tut. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela i przyjmuje jako własne. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że żona ojca skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, SKO zasadnie uznało, że brak było podstaw prawnych do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Okoliczności powoływane w odwołaniu, a teraz w skardze, nie aktualizują możliwości ubiegania się o wnioskowane świadczenie.
Mając na uwadze, że SKO prawidłowo dokonało subsumpcji niespornego stanu faktycznego do ustalonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przesłanki wyłączającej przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tej regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.