Uzasadnienie
K.K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia K.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł w związku z samowolną budową budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w [...], gm. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zmianami), dalej w skrócie "ustawy", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki podał, że w dniu 4.10.2012 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny na działce nr ewid. [...] w [...], w toku których ustalono, że znajduje się na niej m.in. budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych i 8,20 x 5,85m z pomieszczeniem zlokalizowanym od strony południowej o wymiarach 3,4 x 6,25m oraz zadaszeniem wykonanym od strony południowej o wymiarach 3,8 x 2,1 m, zmierzonych po obrysie słupów stanowiących konstrukcję wsporczą zadaszenia. Więźba dachowa drewniana, pokryta blachą trapezową. Obecny podczas oględzin K.K. oświadczył do protokołu, że w 1992 r. kupił działkę nr ewid. [...], na której istniał stary budynek mieszkalny obecnie użytkowany jako kurnik. W 2011 r. rozebrał istniejącą na tej samej działce stodołę i wybudował budynek gospodarczy. Dodał, że te roboty budowlane wykonał na podstawie zgłoszenia.
W toku postępowania organ I instancji ustalił, że w dniu [...] K.K. dokonał w Starostwie Powiatowym zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie ścian i posadzek oraz wymianie pokrycia dachowego z dachówki na blachę budynku stodoły, w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Następnie postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, organ I instancji nakazał K.K. wstrzymać w terminie natychmiastowym budowę budynku gospodarczego i nałożył na niego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30.06.2013 r., szczegółowo wymienionych dokumentów niezbędnych do dokonania legalizacji, z jednoczesnym pouczeniem, że w przypadku braku przedłożenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie zostanie orzeczona rozbiórka tego obiektu, zaś przed udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót zostanie ustalona oplata legalizacyjna.
Na wniosek inwestora organ I instancji dwukrotnie przedłużał termin do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji. Ostatecznie inwestor w dniu 2.09.2013 r. złożył projekt budowlany, a w dniu 6.11.2013 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla części działki nr ewid. [...]. Następnie w dniu [...] organ ustalił opłatę legalizacyjną. Rozstrzygnięcie to oraz postanowienie z dnia [...] zostało uchylone przez organ odwoławczy.
W toku ponownego postępowania wyjaśniającego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nakazał wstrzymać w terminie natychmiastowym budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30.09.2014 r.: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego tego obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z pouczeniem, że w przypadku braku przedłożenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie zostanie orzeczona rozbiórka obiektu, a przed udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót zostanie ustalona oplata legalizacyjna. W dniu 17.09.2014 r. K.K. przedłożył w organie I instancji projekt budowlany, a następnie organ ten wydał postanowienie z dnia [...] r.
W toku postępowania zażaleniowego przedłożony projekt budowlany został doprowadzony do zgodności z § 5 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, jak i ocenę prawną wyrażoną przez ten organ. Wprawdzie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia PINB winien był przytoczyć również art. 49 ust. 1 ustawy, jednak jego brak pozostaje bez żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Roboty budowlane związane z budową (odbudową) budynku gospodarczego zostały wykonane przez inwestora samowolnie w 2011 r., tj. bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, tj. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2.
Wybudowany budynek gospodarczy posiada powierzchnię zabudowy większą niż 35m2. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a przez budowę, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy, należy rozumieć wykonywanie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
W ocenie organu odwoławczego zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują art. 48-49 ustawy. Bez znaczenia dla dokonanej kwalifikacji prawnej pozostaje dokonane przez inwestora w dniu 10.02.2011 r. zgłoszenie robót budowlanych, polegających na remoncie ścian i posadzek oraz wymianie pokrycia dachowego z dachówki na blachę w budynku stodoły. Jak wynika bowiem z poczynionych ustaleń, w rzeczywistości inwestor rozebrał istniejącą stodołę i w to miejsce wybudował budynek gospodarczy. Zatem inwestor de facto zrealizował od podstaw zupełnie inny obiekt budowlany, na budowę którego wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem inwestor taką decyzją przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych nie legitymował się.
Uznając zatem, że zachodzą do tego przesłanki, organ I instancji zasadnie umożliwił inwestorowi zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej i nałożył na niego obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji. Z uwagi na fakt, że przedłożył on żądane dokumenty, organ I instancji zobowiązany był ustalić należną opłatę legalizacyjną, uiszczenie której (w ustawowym siedmiodniowym terminie) stanowi obligatoryjny warunek zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej.
Cytując treść art. 49 ust. 1 ustawy Inspektor Wojewódzki stwierdził, że organ I instancji nie poczynił w uzasadnieniu postanowienia żadnych rozważań odnośnie zgodności przedłożonych dokumentów z tym przepisem, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, jednak naruszenie to może być sanowane w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy podał, że złożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją Wójta Gminy z dnia [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku służącego jako przechowalnia warzyw, dla części działki nr ewid. [...], w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym, jest on również kompletny, spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, posiada wymagane opinie, uzgodnienia pozwolenia i sprawdzenia oraz został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
Następnie organ II instancji wskazał, że ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie ma żadnego uznania w tym zakresie. Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do art. 59f ust. 1 ustawy, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika obiektu budowlanego (w). Przepis ust. 2 art. 59f stanowi, że stawka opłaty wynosi 500 zł, zaś ust. 3, że kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy - Prawo budowlane. Inspektor Wojewódzki zauważył, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku gospodarczego, który, wbrew temu co wskazał organ I instancji w swoim postanowieniu, należy zaliczyć do kategorii II, a nie do kategorii I obiektów budowlanych, o których mowa w załączeniu do ustawy Prawo budowlane (budynki służące gospodarce rolnej), opłatę legalizacyjna należało ustalić według wzoru: 500 (stawka opłaty) x 1,0 (współczynnik kategorii obiektu) x 1,0 (współczynnik wielkości obiektu) x 50 (pięćdziesięciokrotne podwyższenie stawki opłaty) = 25000 zł.
Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji ustalił prawidłową wysokość opłaty legalizacyjnej i nakazał jej uiszczenie w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, z pouczeniem, że nieuiszczenie opłaty w ustawowym terminie poskutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę.
Odnosząc się do zażalenia organ odwoławczy wskazał, że sytuacja materialna i osobista inwestora nie mogła być brana pod uwagę przy ocenie zasadności nałożonego obowiązku. Ponadto w przepisach prawa budowlanego brak jest podstaw prawnych do umarzania opłat legalizacyjnych. Abstrahując od tego, że organy nadzoru budowlanego w ogóle nie są władne do oceny, czy zachodzą przesłanki do umorzenia opłaty legalizacyjnej, to przede wszystkim konstrukcja tej opłaty wyklucza ze swej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniem z art. 49 ust. 2 ustawy i art. 59g – przepisu art. 67a ordynacji podatkowej. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 23.04.2013 r., sygn. II FSK 1131 /12
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie K.K. podał, że w 2011 r. przystąpił do remontu budynku stodoły zgodnie z dokonanym wcześniej zgłoszeniem. W trakcie tego remontu część budynku na skutek warunków pogodowych (burze, wichury) oraz stan techniczny uległa zawaleniu, co spowodowało, że musiał wykonać nową konstrukcję dachu. W trakcie kontroli powyższego budynku dowiedział się, że zamiast remontu dokonał odbudowy. Podkreślił, że nikt z kontrolujących nie poinformował go o wysokości opłaty legalizacyjnej. Przyznał, że faktycznie po zakończeniu remontu budynku głównego (wcześniejszej stodoły), dobudował przylegający do tego budynku niewielki kurnik o wymiarach 3,4m x 6,25, kurnik ten nie posiada żadnych fundamentów i nie jest trwale związany z budynkiem remontowanym na podstawie zgłoszenia robót. Skarżący podniósł, że dziś uważa, że jedynie ta część została wybudowana samowolnie.
Autor skargi zaznaczył, że nie zdawał sobie sprawy z wysokości opłaty legalizacyjnej. Zwrócił się do Wojewody o jej umorzenie ewentualnie rozłożenie na raty, ale odpowiedź tego organu była negatywna Podkreślił, że sytuacja materialna jego oraz jego rodziny jest wręcz tragiczna i uniemożliwia mu uiszczenie opłaty w tak dużej wysokości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie stwierdzić należy, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej w oparciu o akta sprawy i znajdujący się w nich materiał dowody. Z tych zaś akt, a w szczególności z protokołu oględzin i zawartego w nim oświadczenia skarżącego wynika jednoznacznie, że w chwili zakupu przez niego działki nr [...] istniał na niej stary budynek mieszkalny oraz stodoła. W 2011 roku rozebrał on stodołę i wykonał istniejący obecnie obiekt. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że roboty, polegające na całkowitej rozbiórce stodoły i postawieniu w tym miejscu budynku gospodarczego, dodatkowo o innych wymiarach niż stodoła, jak ustalił PINB w uzasadnieniu postanowienia z [...], nakazującego wstrzymanie budowy, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i zakres tych wykonanych robót był znacznie szerszy od robot jakie skarżący miał prawo wykonać na podstawie dokonanego w dniu 2 lutego 2011 r. zgłoszenia, dotyczącego remontu ścian i posadzek oraz wymiany pokrycia dachowego z dachówki na blachę w budynku stodoły.
Zauważyć należy, że dopiero w skardze K. K. twierdzi, że stodoła - jej część - w trakcie remontu zawaliła się ze względu na stan techniczny oraz warunki pogodowe – wichury, burze. Ta nowa okoliczność nie może mieć jednak wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Gmina, na terenie której położona jest nieruchomość została wymieniona w wykazie, stanowiącym załącznik Nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 stycznia 2011 r.) w sprawie gmin, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, a także szczególne zasady zagospodarowania terenów oraz zasady i tryb nabywania nieruchomości w związku z osunięciami ziemi (Dz. U. Nr 5, poz. 14, ze zmianą). Jednakże, stosownie do art. 4 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołów (Dz. U. Nr 84, poz. 906 ze zmianami), ilekroć w tej ustawie mowa jest o odbudowie – należy przez to rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego – w dotychczasowym miejscu.
Odbudowa obiektu o innych wymiarach w trybie przepisów tej szczególnej ustawy dopuszczalna jest tylko w innym miejscu (art. 4 pkt 1 lit.b).Tymczasem, jak prawidłowo ustaliły organy, skarżący w miejscu stojącej wcześniej stodoły (przylegającej do starego domu mieszkalnego, użytkowanego jako kurnik), po jej rozebraniu postawił budynek gospodarczy nie tylko o innym przeznaczeniu (decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budowy przechowalni warzyw) ale i o zupełnie innym kształcie i wymiarach, co wynika jednoznacznie z porównania znajdującej się w aktach sprawy mapy ze zdjęciami wykonanymi w czasie oględzin oraz z rysunkami inwentaryzacji obiektu zawartymi w projekcie budowlanym, złożonym w toku postępowania legalizacyjnego.
W skardze K. K. jako drugą nową okoliczność podaje, że najpierw wyremontował na podstawie zgłoszenia "budynek główny (wcześniejszą stodołę), a dopiero później dobudował do niego niewielki kurnik o wymiarach 33,5m x 6,25m i w ocenie skarżącego tylko ten ostatni budynek, który nie ma żadnych fundamentów i nie jest trwale związany z budynkiem wyremontowanym na podstawie zgłoszenia robot, został wybudowany samowolnie. W związku z tym ponownie odwołać się należy do przedłożonej przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dokumentacji projektowej. Ze znajdujących się w niej: projektu zagospodarowania działki, ekspertyzy technicznej i rysunków inwentaryzacji, w sposób jednoznaczny wynika, że do istniejącego starego budynku mieszkalnego przylega jeden budynek, składający się z dwóch części (oznaczony na projekcie zagospodarowania działki kolorem różowym). Obie te części są posadowione na fundamentach i stanowią całość o łącznej powierzchni zabudowy 69,22 m2.
Dlatego też obecne twierdzenia skarżącego, jakoby były to dwa niezależne od siebie obiekty, budowane w różnym czasie, z których jeden nie ma fundamentów, uznać należy za gołosłowne i podnoszone wyłącznie na użytek tej sprawy, a więc w celu uniknięcia obecnie nakazu rozbiórki. Taki jest bowiem skutek nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Jeszcze raz podkreślić należy, że Sąd kontroluje prawidłowość decyzji, uwzględniając stan istniejący w dacie jej wydania, a co za tym idzie uwzględnia materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne. W toku zaś postępowania przez organami skarżący przyznał, że po pierwsze, rozebrał starą stodołę, a po drugie, że w jej miejsce postawił aktualnie istniejący obiekt budowlany. Prawidłowo organy uznały, że z uwagi na powierzchnię tego obiektu, jego budowa wymagała pozwolenia na budowę i że zakres faktycznie wykonanych prac związanych z budową budynku o innym niż stodoła przeznaczeniu, o innym kształcie i innych rozmiarach, nie mieścił się w zakresie robót zgłoszonych w dniu 2 lutego 2011 r. jako remont stodoły. Nie jest w związku z tym także możliwe także zastosowanie przepisów ustawy z 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach..., o której była mowa wyżej.
W związku z powyższym zasadnie także organy zastosowały procedurę legalizacji o jakiej mowa w art. 48 ust. 2 i 49 ustawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że już w postanowieniu z dnia 11 grudnia 2012 r., wstrzymującym budowę, skarżący został pouczony, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu robót będzie ustalona opłata legalizacyjna. Tak więc mógł zasięgnąć w PINB-ie informacji co do jej wysokości. Najpóźniej skarżący powziął wiedzę na temat wysokości tej opłaty z postanowienia z dnia 21 listopada 2013 r., tak więc dysponował dużą ilością czasu, pozwalającą na zgromadzeniu odpowiedniej kwoty, o ile chciał zalegalizować wzniesiony samowolnie budynek. Sytuacja rodzinna i materialna inwestora nie ma żadnego wpływu na wysokość opłaty legalizacyjnej i obowiązek jej uiszczenia w terminie 7 dni, jest to bowiem termin ustawowy. Ponieważ zaś opłata została ustalona w prawidłowej wysokości, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).
Na podstawie art. 250 tej samej ustawy przyznano ustanowionemu z urzędu dla skarżącego pełnomocnikowi wynagrodzenie w wysokości 295, 20 złotych. Wysokość tego wynagrodzenia została ustalona zgodnie z § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwsi z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).