Uzasadnienie
W piśmie z dnia 29 kwietnia 2022 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, W. C. zaskarżył akt Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Kielcach (dalej też jako "organ") z dnia 15 lutego 2022 r., znak: O/KI.KP-5.4170.9.4.2022.WD, wyznaczający opłatę za udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając temu aktowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), wniósł o stwierdzenie jego bezskuteczności.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu 5 stycznia 2022 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej m.in. w zakresie okazania wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie zjazdów do nieruchomości [...] i [...], zlokalizowanych w S. przy ulicy K. [...], złożonego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. W dniu 24 stycznia 2022 r. organ poinformował go, że szacunkowy koszt przygotowania informacji publicznej w ww. zakresie będzie wynosił ok. 210 zł, oraz że winien udzielić informacji zwrotnej w razie gdyby zdecydował się na pokrycie tych kosztów. Pismem z dnia 2 lutego 2022 r. odniósł się do wezwania organu i poinformował, że udzielona odpowiedź na wniosek narusza prawo, wzywając do usunięcia naruszenia prawa poprzez bezpłatne udzielenie wnioskowanej informacji, w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Pismem z dnia 15 lutego 2022 r. organ przesłał kserokopię żądanego wniosku, wraz z wezwaniem do uiszczenia opłaty, którą organ zapowiedział pismem z dnia 24 stycznia 2022 r. W dniu 3 marca 2022 r. skarżący wysłał do GDDKiA wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które GDDKiA nie odpowiedziało.
W ocenie skarżącego wymierzenie opłaty jest bezpodstawne w sprawie. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. daje możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w sytuacji, gdy spełnione są dwie przesłanki: po pierwsze, wnioskodawca określi sposób przekazania informacji; po drugie, dodatkowe koszty są związane ze sposobem udostępnienia informacji (wyrok NSA z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1302/17). Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1159/17).
Co więcej, organ w trybie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie może przerzucić na wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej normalnie ponoszonych kosztów wynagrodzenia zatrudnionych przez siebie pracowników. W przepisie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. brak jest podstawy do dokonania takiego obciążenia, bowiem przepis ten mówi o przypadku poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 118/18). Co więcej, koszty te muszą wykraczać poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu (WSA w Opolu w wyr. z dnia 30 stycznia 2018 r" sygn. akt II SA/Op 11/18).
Organ natomiast w żaden sposób nie wykazał ani nie poinformował, jaki konkretny aspekt formy bądź sposobu udostępnienia, generuje koszty w wysokości wskazanej w wezwaniu. W istocie rzeczy, organ w żaden sposób nie wyjaśnił, jakie jest powiązanie wyliczonych kosztów ze sposobem udostępnienia informacji. Trudno bowiem uznać, że powielenie dokumentacji generuje aż 210 zł nadmiarowych kosztów po stronie organu – tzn. kosztów, które wykraczają poza normalne jego funkcjonowanie, obejmujące wszak także prace biurowe, kopiowanie dokumentów, itd. Organ nie wykazał więc, jak opłata została wyliczona, ani nie wykazał, aby wykraczała ona poza normalne koszty jego funkcjonowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że wnioskiem z dnia 5 stycznia 2022r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- 1) udzielenia informacji czy GDDKiA O. w Kielcach uzyskała pozwolenie na użytkowanie zjazdów na nieruchomości nr [...], zlokalizowanych przy ul. K. [...] w S.;
- 2) czy GDDKiA O. w Kielcach złożyła wniosek do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie o pozwolenie na użytkowanie zjazdów na nieruchomości nr [...], zlokalizowanych przy ul. K. [...] w S.;
- 3) proszę okazać wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie zjazdów na nieruchomości nr [...], zlokalizowanych przy ul. K. [...] w S., złożony do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Zdaniem organu istotnym jest, że skarżący w ostatnich akapitach złożonego wniosku zażądał aby "do odpowiedzi dołączyć kserokopię materiałów źródłowych".
W odpowiedzi na złożony wniosek organ pismem z dnia 24 stycznia 2022 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania ad. 1 i 2 zawarte we wniosku. Jednocześnie na podstawie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. organ poinformował skarżącego, iż koszt powielenia "dokumentów źródłowych", których skarżący żąda, wynosi 210 zł.
Skarżący w piśmie z dnia 2 lutego 2022 r. zaprezentował stanowisko, iż naliczenie opłat za sporządzenie kopii dokumentów narusza prawo, żądając bezpłatnego nadesłania wnioskowanej informacji. Istotnym jest zdaniem organu, że skarżący w treści pisma stanowczo domagał się nadesłania żądanych w treści wniosku dokumentów, argumentując, że jeżeli ich nie otrzyma skieruje sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
Dla organu administracji oczywistym stało się, że skarżący nie zrezygnował z uzyskania żądanej informacji ani nie zmienił formy jej uzyskania, w taki sposób aby uzyskać ją bezkosztowo (przez osobiste zapoznanie się) lub uzyskanie dokumentów elektronicznych na adres mailowy, albo na nośniku elektronicznym. Taki stan rzeczy implikował obowiązek organu udzielenia informacji w formie żądanej przez skarżącego.
Odpowiadając zatem na pismo skarżącego, organ pismem z dnia 15 lutego 2022 r., przekazał skarżącemu objęte wnioskiem kserokopie dokumentów, wzywając jednocześnie do zapłaty kosztów wytworzenia informacji w kwocie 210 zł, o których to kosztach skarżący został poinformowany w trybie przewidzianym w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Żądany koszt uzyskania informacji obejmował wyłącznie koszt skopiowania wnioskowanych dokumentów przez podmiot, z którym organ ma zawartą stałą umowę na świadczenie takich usług. W ramach GDDKiA O/Kielce nie ma bowiem zorganizowanej pracowni poligraficznej pozwalającej na kopiowanie dokumentów wielkoformatowych (które zostały pomniejszone dla skarżącego dla minimalizacji kosztów uzyskania informacji).
Zamawiający nie miał też możliwości na wykonanie kopii dokumentów siłami własnych pracowników z uwagi na realizację zadań podstawowych związanych z realizacją zadań statutowych, co wyklucza wykorzystanie kadry inżynierskiej do zadań poligraficznych. Do przedmiotowego pisma załączono kopie faktury za wykonanie kserokopii żądanych przez skarżącego dokumentów.
Pismem z dnia 3 marca 2022 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, zajmując stanowisko, że udzielenie informacji powinno odbyć się bezpłatnie, wzywając także do ustalenia w jaki sposób "urząd odbierze dokumenty które bezprawnie przesłał", informując iż w przypadku jeżeli organ nie ulegnie tym żądaniom, to "sprawę nagłośni, czego dotychczas zaniechał" oraz złoży skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
Odnosząc się do stanowiska skarżącego organ zwrócił uwagę, że był on powiadomiony o kosztach uzyskania informacji publicznej, zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 u.d.i.p., i nie skorzystał z przysługującego mu prawa do ograniczenia wniosku lub zmiany sposobu uzyskania informacji, tak aby nie ponosić kosztów jej uzyskania, lecz stanowczo i kategorycznie domagał się uzyskania informacji w formie kserokopii dokumentów, prezentując przy tym pogląd, iż informację chce uzyskać "bezpłatnie", z czym nie sposób się zgodzić. W takim stanie faktycznym organ zobowiązany był, w myśl art. 2 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., udzielić żądaną informację, w formie w której domagał się skarżący, a na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. był uprawniony do pobrania kosztów związanych z przetworzeniem wnioskowanej informacji.
Odwołując się do przepisów u.d.i.p. oraz orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż zakres informacji żądanych przez skarżącego stanowił informację publiczną, a organ administracji tej informacji udzielił. Spór zaś dotyczy ustalenia, czy udzielona informacja mogła być dokonana odpłatnie. Oran poinformował skarżącego, iż udzielenie informacji w części związanej z powieleniem dokumentów będzie generować koszty w kwocie 210 zł (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) związane wyłącznie z ich powieleniem przez podmiot zewnętrzny.
Skarżący pomimo powiadomienia go o kosztach przygotowania informacji nie zmienił ani nie zmodyfikował złożonego wniosku, a zamiast tego nadal prezentował pogląd iż informacja należna jest mu nieodpłatnie, kategorycznie żądając jej udostępnienia. Organ był zobowiązany do udzielenia informacji, niezależnie od faktu wniesienia przez skarżącego kosztów jej udzielenia, chyba że skarżący cofnie wniosek (w całości lub części związanej z kosztami), albo zmieni go w zakresie formy uzyskania informacji (co jednak nie nastąpiło). W tak opisanej sytuacji organ miał obowiązek udzielenia informacji, mimo iż skarżący nie zamierzał pokryć kosztów jej przygotowania. Organ podkreślił, że u.d.i.p. nie zawiera procedury udostępniania tych informacji, nie ustala zasad, reguł i trybu pobierania opłat z tego tytułu. Stąd roszczenie o zapłatę kosztów powielenia (udzielenia) informacji jest roszczeniem cywilno-prawnym, dochodzonym przed sądem cywilnym. Skarżący będzie miał więc możliwość ustalenia zasadności wysokości tych kosztów, jeżeli organ podejmie ich dochodzenie na drodze sądowej.
W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2022 r. skarżący podniósł dodatkowo, że jego wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 5 stycznia 2022 r., skierowany do GDDKiA, dotyczył pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (zjazdy do nieruchomości), a ta czynność wiąże się z wszczęciem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast w nadesłanej dokumentacji, za którą żąda uiszczenia opłaty, znajdują się informacje i dokumenty dotyczące innych obiektów budowlanych, które GDDKiA wybudowała a infrastruktura ta nie była obiektem zainteresowania skarżącego we wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Skarżący powziął wiedzę o tym, że GDDKiA skorzystała z przepisów odrębnych i złożyła do organu budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy, które nie wiąże się z wydaniem decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, zaś zakres przekazanych informacji przez inwestora organowi kontrolnemu dotyczy wielu obiektów budowlanych.
Skarżący wskazał również, że w nadesłanym przez GDDKiA materiale duża część informacji pochodzi z roku 2016, a więc kilka lat wstecz przed budową zjazdów, które nie były ujęte w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Projekt budowlany ww. zjazdów powstał dopiero w roku 2020. W dokumentach omawiane są ronda (42 karty) i ogrodzenia łańcuchowe, a infrastruktura taka nie występuje na ulicy K. w S. i w jej pobliżu, ponadto są tam informacje o drodze gminnej i drodze wojewódzkiej 727, która jest oddalona o kilka kilometrów od drogi powiatowej nr [...], tj. ulicy K. w S., a pozwolenie na użytkowanie drogi 727 zostało wydane przez WINB decyzją nr 1974/2017 z dnia 21 grudnia 2017 r. W nadesłanym materiale są także puste karty oraz karty z nadrukiem firmy D., podczas gdy ww. zjazdy budowała firma B., natomiast obszerny dziennik budowy nr 102, tom nr 1, wydany w dniu 30 lipca 2014 r., powtarza się dwa razy.
Wszystkich kart formatu A-4 i A-3 (kilka kart) jest około 406 sztuk zapisanych tylko z jednej strony i są tam dwie mapy. Koszt kserowania karty formatu A-4 i A-3 wynosi od 15 do 20 gr., a koszt wydrukowania mapy to około 25 do 35 zł, ale danych o szacowanych kosztach udostępnienia informacji GDDKiA nie przedstawiła. Nadesłane przez GDDKiA informacje są chaotyczne i nie odpowiadają treści rozdziału ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.
W piśmie z dnia 20 czerwca 2022 r. skarżący wyszczególnił koszty jakie poniósł w związku z wniesieniem skargi do Sądu.
Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i złożył pismo stanowiące załącznik do protokołu. W piśmie tym, odnosząc się do ww. stanowiska skarżącego, podniesiono, że istotnie, w toku procedowania złożonego wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego (części inwestycji drogowej), ostatecznie organ administracji (WINB - w Warszawie), skorzystał z możliwości jaką dają przepisy zgodnie z art. 31zy1 ust. 1 Ustawy "covidowej" z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zgodnie z którą w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie stosuje się. Pozwala to inwestorowi na wybór pomiędzy "procedurą uproszczoną" w postaci zawiadomienia o ukończeniu robót, przy "milczącej zgodzie" organu, lub "pełnej procedurze", zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Na marginesie podniesiono, że organ zwrócił się do GDDKiA, aby ta sprecyzowała, jaką procedurę wybiera, a ta wskazała, iż dopuszcza procedurę "uproszczoną". Dla procedowania niniejszej sprawy nie ma to jednak znaczenia, gdyż GDDKiA pierwotnie złożyła wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i takiej informacji domagał się skarżący, więc taką też otrzymał - w postaci kopii złożonego wniosku.
Dalej wyjaśniono, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wydawana odrębnie dla każdego ze zjazdów, lecz dotyczy fragmentu zamierzenia drogowego - jako całości. O takim fakcie skarżący został wyraźnie powiadomiony. W odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek o uzyskanie informacji publicznej, pismem dnia 24 stycznia 2022 r., GDDKiA poinformował skarżącego, iż inwestor złożył do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie fragmentu inwestycji drogowej - realizowanej w ramach zadania budowy drogi krajowej S7, obejmujący m.in. ul. K. w S., którego zakres obejmował zjazdy do posesji nr [...]. Jak wynika z treści tego pisma, skarżący otrzymał informację w takiej formie i treści, w jakiej wniosek ten został złożony przez GDDKiA do WINB oraz został on poinformowany, jakie są koszty powielenia wniosku wraz z załącznikami.
Skarżący wiedział, że wniosek dotyczy nie tylko zjazdów, lecz także części pozostałej infrastruktury drogowej. Mimo to, w odpowiedzi na ww. pismo nie zmienił zakresu złożonego wniosku, lecz nadal domagał się nadesłania tak opisanej przez GDDKiA informacji, z tym że nie zamierzał pokryć kosztów jej uzyskania. GDDKiA nie odpowiada zaś za zapewnienie "odpowiedniego poziomu satysfakcji Skarżącego", po lekturze przekazanej informacji publicznej, oraz za jej przydatność dla skarżącego. GDDKiA nie może też modyfikować samowolnie treści informacji, lecz ma za zadanie jej przekazanie w stanie w jakim ją posiada (jeżeli wniosek jak w niniejszej sprawie dotyczy informacji prostej).
Istotnie część załączonej do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumentacji pochodzi jeszcze z 2016 r. oraz zawiera elementy infrastruktury technicznej nie związanej bezpośrednio ze zjazdami na wskazane przez skarżącego nieruchomości. Przedmiotowa inwestycja przygotowana i realizowana była w znacznej perspektywie czasu, stąd daty sporządzenia poszczególnych opracowań nie powinny zaskakiwać. Skarżący był poinformowany, iż GDDKiA nie składał wniosku o pozwolenie na użytkowanie "samych dwóch zjazdów", lecz fragmentu zamierzenia drogowego zawierającego przedmiotowe dwa zjazdy, z podaniem konkretnej nazwy zadania oraz kilometrażem "drogi głównej" (pismo GDDKIA z dnia 24 stycznia 2022 r.).
Istotnie przedmiotowa inwestycja wykonywana była przez kilku wykonawców, z których jeden wykonywał także zjazdy z drogi publicznej. Skarżący domagał się jednak przekazania kopii złożonego wniosku (jako całości), a nie jego fragmentów dot. asortymentów robót realizowanych przez konkretnego wykonawcę, więc taką kopię wniosku otrzymał. Co do zarzutów o rzekomych powtarzających się dokumentach wskazano, że skarżący otrzymał od GDDKiA "wierną kopię złożonego wniosku", a jeżeli pewne dokumenty dotyczyły kilku wykonawców i zostały załączone do kopii dokumentów i oświadczeń każdego z nich, to taką też kopię otrzymał skarżący. Nie jest więc rzeczą GDDKiA przygotowanie "innej kopii wniosku" dla skarżącego niż dla organu, bo takie działanie byłoby zwykłym "fałszowaniem informacji", a skarżący domagał się sporządzenia kopii wniosku a nie sporządzenia z niego wyciągów. Co do zarzutu przekazania "pustych kart", to jeżeli w treści dokumentów załączonych do wniosku w taki sposób były one separowane na poszczególne części, to w takiej dokładnie (jak oryginał) formie - GDDKiA sporządził ich kopię i przekazał skarżącemu. Mogło więc się zdarzyć, że w dokumentach załączonych do wniosku było celowo umieszczonych kilka kart "przekładkowych", więc takie same karty (w treści wniosku) otrzymał zarówno WINB jak i skarżący.
Skoro część złożonego wniosku zawierała karty zapisane jednostronnie, to ich bliźniaczą kopię otrzymał skarżący. GDDKiA, udzielając informacji, ma obowiązek jej przekazania w formie jaką posiada (przy informacji prostej - jak w niniejszej sprawie), a nie dokonywanie jej dodatkowej obróbki graficznej i przeredagowania, gdyż skarżący nie domagał się sporządzenia na jego potrzeby informacji przetworzonej (a jej udzielenie wymaga spełnienia dodatkowych przesłanek, szczególnie ważnego interesu publicznego).
Odnosząc się do kosztu wykonania poszczególnych kserokopii podniesiono, że GDDKiA dokonał powielenia dokumentów przez podmiot zewnętrzny świadczący usługi rynkowe, w cenniku który został zaoferowany przy udzieleniu mu rynkowego zamówienia, nie tylko na realizację przedmiotowej odpowiedzi, lecz na stałą realizację takich zleceń na rzecz GDDKiA O. w Kielcach, stąd stawki po których sporządza kopię dokumentów są stawkami rynkowymi, odpowiadającymi obecnemu poziomowi cen "po pandemicznych". Dodatkowo GDDKiA do odpowiedzi załączył kopię faktury, wystawionej wyłącznie na zakres kopiowanych na potrzeby skarżącego dokumentów, która to faktura zawiera szczegółowy opis i specyfikację kopiowanej dokumentacji. W takim stanie rzeczy bezpodstawnym jest stawianie zarzutów co do rzeczywistych kosztów poniesionych przez GDDKiA na udzielenie skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Nie jest też prawdą jakoby GDDKiA nie przedstawił skarżącemu informacji o kosztach powielenia informacji (sporządzenia żądanych kopii), skoro z treści pisma z dnia 24 stycznia 2022 r., wynika iż taka informacja została udzielona. GDDKiA nie ma jednak prawnego obowiązku (jak to postuluje skarżący), przedstawienia szczegółowego kosztorysu skopiowania każdej ze stron dokumentów, co czyni zarzuty w tym zakresie bezzasadnymi.
GDDKiA trudno odnieść się do indywidualnych preferencji skarżącego co do składu i systematyki załączonej do wniosku dokumentacji, która zdaniem skarżącego miałaby nie odpowiadać (bliżej nie określonym przez skarżącego) przepisom ustawy Prawo budowlane. Najwyraźniej jednak Mazowiecki WINB był innego zdania, gdyż treść merytoryczna załączonych do wniosku dokumentów uzyskała uznanie WINB, który przy sprecyzowaniu trybu procedowania (co powyżej omówiono) nie wniósł sprzeciwu, a to dało podstawę do użytkowania odcinka drogi (z przedmiotowymi zjazdami), na takich samych zasadach, jak przy wydaniu decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na żądanie skarżącego o zwrot kosztów prowadzonej z sądami i organami korespondencji podniesiono, że poniesione w tym zakresie przez skarżącego koszty nie są ani konieczne ani niezbędne ani też celowe, gdyż mógł złożyć wniosek oraz korespondencję prowadzić "bezkosztowo", osobiście udając się do siedziby GDDKiA, lub działać za pomocą powszechnych środków bezpośredniego porozumienia się na odległość.
W podsumowaniu wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu z treści wniosku złożonego do WINB, na okoliczność jego zgodności z informacjami przekazanymi skarżącemu co do jego zawartości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed czy po udostępnieniu informacji publicznej. Akt ten stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p (por. postanowienie z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Opolu z dnia 18 września 2018 r., sygn. II SA/Op 259/18).
W rozpatrywanym przypadku skargą W. C. zostało objęte pismo Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Kielcach z dnia 15 lutego 2022 r., znak: O/KI.KP-5.4170.9.4.2022.WD, ustalające na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej także "u.d.i.p.", opłatę za udostępnienie informacji publicznej, które to pismo należało uznać za akt w opisanym wyżej rozumieniu, podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Zgodnie art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszym przypadku skarżący co prawda nie dochował ww. 30-dniowego terminu, zaskarżony akt został mu bowiem doręczony w dniu 22 lutego 2022 r. (k. 19), a skarżący nadał skargę na adres organu dopiero w dniu 29 kwietnia 2022 r. (k. 8), jednak na podstawie zd. 2 art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i że należy w związku z tym rozpoznać skargę. W. C. nie został bowiem pouczony o terminie i sposobie wniesienia skargi, a należy zauważyć, że pismem z dnia 3 marca 2022 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, dochowując następnie terminu do wniesienia skargi określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu, obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Trudno oczekiwać, aby bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i bez należytego pouczenia, skarżący miał orientować się co do sposobu i terminu wnoszenia skargi na określony rodzaj aktu, czy zmian przepisów w tym zakresie. Stąd też przyjęto, że skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Bezspornym w sprawie był fakt, że Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Kielcach był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 5 stycznia 2022 r. informacja stanowiła informację publiczną. Punktem spornym było natomiast ustalenie, czy organ był uprawniony do ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej w wysokości 240 zł za przekazanie żądanych materiałów.
Regułą, która wynika z u.d.i.p., jest bezpłatny dostęp do informacji publicznej, o czym stanowi art. 7 ust. 2 tej ustawy. Na zasadzie wyjątku ustawodawca wprowadził możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty zgodnie z treścią art. 15 u.d.i.p. Zgodnie mianowicie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Art. 15 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Treść przytoczonych przepisów wskazuje, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, zaś wyjątkiem jest możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty, która jednakże ma odpowiadać dodatkowym kosztom związanym z wnioskowanym sposobem udzielenia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Nie oznacza to, że udostępnienie informacji staje się odpłatne, gdyż przepis ten wskazuje jedynie na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł realizując żądanie wniosku. Przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat (por. wyroki NSA z dnia: 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16; 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14, wyrok WSA w Opolu z 18 września 2018 r., sygn. II SA/Op 259/18).
U.d.i.p. przewiduje także określoną chronologię czynności i w sytuacji, o której mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest powiadomienie o wysokości opłaty.
W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku organ dochował procedury przewidzianej w art. 15 u.d.i.p., wykazując również, że ustalona wysokość opłaty odpowiada rzeczywiście poniesionym "dodatkowym kosztom" w opisanym wyżej rozumieniu.
Otóż we wniosku z dnia 5 stycznia 2022 r. skarżący żądał m.in. udzielenia odpowiedzi na pytanie czy GDDKiA O. w Kielcach złożyła wniosek do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie o pozwolenie na użytkowanie zjazdów na nieruchomości nr [...], zlokalizowanych przy ul. K. [...] w S., a także żądał okazania wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie tych zjazdów, złożonego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dodając również stwierdzenie: "Do odpowiedzi proszę dołączyć kserokopie materiałów źródłowych".
W punkcie 2. pisma z dnia 24 stycznia 2022 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi o następującej treści: "informuje, że Inwestor w dniu 22.12.2021r. zwrócił się do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części zamierzenia inwestycyjnego zrealizowanego na podstawie decyzji ZRID Nr 5/2010 z dnia 15.10.2010r. pn.: "Budowa drogi krajowej nr S7 o parametrach trasy ekspresowej na odcinku: koniec obwodnicy Radomia - gr. woj. mazowieckiego etap I - od km 487+104,15 do km 506+802,18" zakres którego obejmuje m.in. ul. K. w m. S. na wysokości zjazdów do posesji nr [...]". W punkcie 3. odpowiedzi poinformowano skarżącego, że: "po rozpoznaniu Pana wniosku w zakresie wnioskowanych dokumentów, szacunkowy koszt ich przygotowania będzie wynosił około 210 zł. Jeżeli zatem decyduje się Pan pokryć te koszty prosimy o przekazanie informacji zwrotnej w tej sprawie".
Rację ma zatem organ podnosząc w piśmie z dnia 29 czerwca 2022 r., złożonym jako załącznik do protokołu rozprawy, że udzielenie informacji o tym, iż wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dotyczył określonej części inwestycji jako całości (części zamierzenia inwestycyjnego), obejmującej m.in. przedmiotowe dwa zjazdy, a nie wyłącznie tych dwóch zjazdów, determinowało zakres "kserokopii materiałów źródłowych", jakie zgodnie z wnioskiem z 5 stycznia 2022 r. miałyby zostać skarżącemu przekazane. W nawiązaniu do tego w punkcie 3. pisma z 24 stycznia 2022 r. uprzedzono skarżącego o tym, że koszt przygotowania tych dokumentów – w tak określonym zakresie – będzie wynosił ok. 210 zł. Co prawda w piśmie tym nie wskazano wprost, że skarżący może w terminie 14 dni dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofać w tym terminie wniosek (art. 15 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.), jednak poinformowano skarżącego, że jeżeli decyduje się pokryć wskazane koszty, powinien przekazać "informację zwrotną" w tej sprawie.
Istotne znaczenie ma fakt, że skarżący, otrzymawszy ww. pismo z 24 stycznia 2022 r. w dniu 1 lutego 2022 r. – mając zapewnioną realną możliwość zmiany stanowiska co do zakresu żądanej informacji wobec poinformowania o potencjalnych kosztach – już w piśmie z dnia 2 lutego 2022 r. zareagował na stanowisko organu podnosząc, że w jego ocenie odpowiedź na punkt 3. wniosku narusza prawo i w związku z tym prosi o bezpłatne nadesłanie wnioskowanej informacji zawartej w punkcie 3. jego wniosku z 5 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Jak dodał, w przypadku braku nadesłania odpowiedzi wraz z załączonymi dokumentami, sprawę skieruje do WSA w Kielcach.
W tej sytuacji w ocenie Sądu, aby uniknąć zarzutu pozostawania w bezczynności, obowiązkiem organu było udostępnienie żądanej informacji publicznej. Należy przy tym podkreślić, że treść wniosku - zakres żądanych w nim informacji - jest dla organu wiążący i zarazem wyznacza granice, w jakich ma udzielić informacji. Organ jest bowiem związany treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku (wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4546/21). Prawidłowo zatem – wobec wyraźnego podtrzymania żądania przez skarżącego – organ przekazał mu żądane dokumenty. Brak było bowiem także podstaw do tego, by w zaistniałej sytuacji prowadził ze skarżącym polemikę w zakresie odpłatności i obowiązku pokrycia kosztów powstałych w związku z udzieleniem informacji. Ponieważ zaś – jak wykazał organ – sporządzenie kopii generowało takie rzeczywiste, dodatkowe koszty (wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania organu) miał on prawo do ustalenia opłaty z tym związanej w piśmie z dnia 15 lutego 2022 r. Trzeba przy tym podkreślić, że do pisma tego organ załączył fakturę, w której (na jej odwrocie) dokonano szczegółowej specyfikacji wykonanych prac, z rozbiciem na poszczególne rodzaje wydruków, formaty i stawki opłat przewidziane w tym zakresie.
Brak jest w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, by poniesione przez organ koszty w tym zakresie (łącznie 210 zł) były wygórowane zważywszy na charakter kopiowanych dokumentów (dokumenty wielkoformatowe, kolorowe mapy), jak również ich ilość. Jak zaś wykazał organ, tego rodzaju kopie są wykonywane przez podmiot zewnętrzny – pracownię poligraficzną, brak było bowiem możliwości wykonania takiego zlecenia siłami własnych pracowników z uwagi na realizację zadań podstawowych związanych z realizacją zadań statutowych, co wyklucza wykorzystanie kadry inżynierskiej do zadań poligraficznych (w ramach GDDKiA O/Kielce nie ma zorganizowanej pracowni poligraficznej pozwalającej na kopiowanie dokumentów wielkoformatowych). Poza tym, jak wynika ze stanowiska organu, dokonał powielenia dokumentów przez podmiot zewnętrzny świadczący usługi rynkowe, w cenniku który został zaoferowany przy udzieleniu mu rynkowego zamówienia nie tylko na realizację przedmiotowej odpowiedzi, lecz na stałą realizację takich zleceń na rzecz GDDKiA O. w Kielcach, stąd stawki po których sporządza kopię dokumentów są stawkami rynkowymi.
Także w pozostałym zakresie organ w piśmie z 29 czerwca 2022 r. w sposób przekonujący odniósł się do zarzutów skarżącego wskazanych w jego piśmie z 15 czerwca 2022 r. Po pierwsze, organ wykazał przede wszystkim, że jakkolwiek WINB w Warszawie ostatecznie skorzystał z "procedury uproszczonej" w związku z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, jednak nie zmienia to faktu, że GDDKiA pierwotnie złożył wniosek o takie pozwolenie, a takiego wniosku (wraz z materiałami źródłowymi) dotyczyło żądanie skarżącego. Po drugie słusznie organ podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wydawana odrębnie dla każdego ze zjazdów, lecz dotyczy fragmentu zamierzenia drogowego – jako całości. Z tego względu nie składał wniosku o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie dwóch zjazdów, ale wniosek (obejmujący także te zjazdy) dotyczył większego fragmentu zamierzenia drogowego, o czym zresztą informowano skarżącego w piśmie z dnia 24 stycznia 2022 r. W takim też zakresie – co jest uzasadnione – organ poczuwał się do obowiązku udzielenia informacji.
To zaś powodowało m.in., że część załączonej do wniosku dokumentacji pochodziła jeszcze z 2016 r. czy zawierała elementy infrastruktury technicznej niezwiązanej bezpośrednio z przedmiotowymi zjazdami. Ponadto, skarżący domagał się przekazania kopii złożonego wniosku (jako całości), a nie jego fragmentów, w tym np. realizowanych przez określonego wykonawcę. Skarżący otrzymał zatem – jak podniósł organ – wierną kopię złożonego wniosku (jako informacji prostej), organ nie był bowiem uprawniony do sporządzania z niego wyciągu w jakimkolwiek zakresie.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.