Uzasadnienie
Decyzją z 6 kwietnia 2023 r., znak: SKO.PZ-71/3561/179/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania Spółki A od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 13 grudnia 2022 r., Nr 365/2022, w sprawie ustalenia, na wniosek B, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi przy ul. [...] na działkach ewid. F i G obr. [...] w [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCD-A
- - na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Oceniając zasadność wyznaczenia obszaru analizowanego Kolegium podniosło, że w sporządzonej analizie urbanistycznej doszło do naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym obszar analizowany należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu. Z ustaleń organu I instancji wynika, że szerokość frontu terenu inwestycji planowanego do zabudowy wynosi 76 m, natomiast w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w odległości do ok. 310 m w kierunku wschodnim, do ok. 330 m w kierunku południowym, do ok. 350 m w kierunku zachodnim i do ok. 498 m w kierunku południowym, z uzasadnieniem, że powiększenie obszaru analizowanego podyktowane było koniecznością objęcia analizą całych zabudowanych działek. Zdaniem Kolegium granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone zgodnie z zasadą odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu wokół terenu inwestycji.
Za uzasadniony Kolegium uznało również zawarty w odwołaniu zarzut pominięcia w analizie parametrów zabudowy działek nr: [...], w sytuacji gdy każda działka w obszarze analizowanym podlega analizie i stanowi punkt odniesienia. Zdaniem Kolegium sporządzona analiza jest wewnętrznie niespójna. W jej części graficznej objęto liniami rozgraniczającymi obszar analizowany, natomiast w części tekstowej, w tym sporządzonej w formie tabelarycznej, pominięte zostały niektóre działki zabudowane oraz niektóre obiekty na działkach ujętych w granicach obszaru analizowanego. Wątpliwości Kolegium budzi dobór działek stanowiących punkt odniesienia do wyznaczenia parametrów planowanej inwestycji. Ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, jakim kryterium kierował się urbanista i organ dobierając działki do analizy, nie uzasadniono w badanej decyzji powodów nieuwzględnienia istniejącej zabudowy niektórych działek.
Kolegium podkreśliło, że parametry nowej zabudowy ustala się z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie tylko dostępnych z tej samej drogi publicznej, czy też tych, których funkcja jest podobna do funkcji obiektu projektowanego. Tymczasem w niniejszej sprawie, wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia, Kolegium nie jest w stanie zweryfikować ewentualnej zasadności pominięcia części działek w analizie. Nie może też uznać za wystarczające ogólnikowych wyjaśnień organu I instancji zawartych w piśmie z 19 stycznia 2023 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawidłowa analiza urbanistyczna ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium wskazane wyżej uchybienia doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy. Organ I instancji dopuścił się więc nie tylko naruszenia przepisów cyt. rozporządzenia, ale też nie dopełnił wynikającego z art. 7 i art. 77 Kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ponownym postępowaniu organ I instancji został zobowiązany do uzupełnienia analizy stosownie do powyższych wytycznych.
Kolegium stwierdziło naruszenie art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Uznało, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym, wskazanym wyżej zakresie i nie ma możliwości zastosowania art. 136 Kpa.
W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia B zarzuciła Kolegium naruszenie art. 138 § 2 Kpa, albowiem:
- 1) wbrew twierdzeniom Kolegium organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco i szczegółowo wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się przy doborze działek do analizy, a także wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił parametrów zabudowy niektórych działek;
- 2) zarzuty Kolegium związane z niespójnością części graficznej z częścią tekstową uchylonej decyzji organu I instancji nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, a ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w decyzji Kolegium nie wniosłoby niczego do sprawy, albowiem zamierzenie budowlane ma charakter kontynuacji istniejącej koncepcji najbliższej zabudowy.
W uzasadnieniu autor sprzeciwu wskazał, że organ I instancji na stronie 11 uzasadnienia decyzji wyjaśnił, iż zabudowa w granicach obszaru analizowanego jest mocno zróżnicowana, a ustalenie parametrów inwestycji wyłącznie na podstawie średnich wartości wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym nie gwarantowałoby zachowania ładu przestrzennego. Nadto w opinii wnoszącego sprzeciw, nieobjęcie dokładnie okręgiem części działek w terenie zabudowanym oraz brak spójności tabeli z parametrami i cechami zabudowy ze wskazanymi na mapie działkami nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy dotyczący ustalenia parametrów zabudowy analogicznych do budynku przy ul. [...], wybudowanego przez spółkę wnoszącą odwołanie.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa).
Celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa, jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 Kpa, pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny.
Sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z mocy art. 64b § 3 Ppsa, status strony posiadają bowiem tylko wnoszący sprzeciw oraz organ (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 611/21).
Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie cyt. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest przy tym wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej.
Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728).
Dodatkowo podkreślić należy, że braki w postępowaniu dowodowym mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 Kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ma możliwości skorzystania z art. 136 § 1 tej ustawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji nie może jednak godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, tj. stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5112/21).
W analizowanej sprawie wydanie decyzji kasacyjnej zostało umotywowane koniecznością wyznaczenia granic obszaru analizowanego zgodnie z zasadą odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem oraz uwzględnienia w analizie wszystkich działek zabudowanych na obszarze analizowanym. Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - mającego zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2399) - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej "upzp").
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).
W orzecznictwie co do zasady przyjmuje się, że wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. W rozporządzeniu uregulowano tylko minimalne granice obszaru analizowanego. Równocześnie należy przyjąć, że od tej zasady dopuszczalne są wyjątki, uzasadnione m. in. wielkością obszaru analizowanego, a także wielkością lub lokalizacją działki, która tylko w części objęta jest granicami obszaru analizowanego. Konkluzja co do objęcia analizą danej działki "granicznej" w istocie zależy od okoliczności konkretnej sprawy, przy czym podstawowym kryterium, jakie winno być tu brane pod uwagę, jest konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju, czyli kluczowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine upzp; por. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2631/21).
Organ I instancji powiększenie obszaru analizowanego uzasadnił koniecznością objęcia analizą całych zabudowanych działek po granicach ich własności, co pozwala na dokonanie charakterystyki urbanistycznej pod kątem kontynuacji funkcji, gabarytów i form architektonicznych zabudowy już istniejącej oraz na podstawie dokonania ustaleń wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy, odwołując się przy tym do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 20 maja 2011 r., sygn. II OSK 1426/10, w którym takie rozwiązanie znalazło akceptację. Ustalając, że w obszarze analizowanym obejmującym przede wszystkim zabudowę przy ul. [...], tak jak na terenie inwestycji oraz przy ul. [...] występuje głównie zabudowa usługowa i produkcyjna, w tym składy i magazyny, z wkraczającą od strony zachodniej zabudową mieszkaniową wielorodzinną wyjaśnił, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji.
Kolegium kwestionując przyjęty przez organ I instancji sposób wyznaczenia obszaru analizowanego całkowicie pominęło w tym zakresie wyjaśnienia organu, przy czym w istocie nie uzasadniło swojego stanowiska. W ocenie Sądu, Kolegium nie określiło jaki obszar analizowany byłby prawidłowy bądź kryteriów, w oparciu o które należałoby wyznaczyć prawidłowy obszar analizowany, ograniczając się do przywołania treści § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wreszcie, nie wskazało, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miałoby przyjęcie innego obszaru analizowanego.
W świetle wyjaśnień organu I instancji jak również mając na uwadze fakt, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również rozporządzenia nie formułują kategorycznie sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego, trudno stwierdzić, jakie jeszcze postępowanie wyjaśniające miałby przeprowadzić organ I instancji w związku z wyznaczeniem obszaru analizowanego. Tym samym Kolegium nie wykazało przewidzianej w art. 138 § 2 Kpa przesłanki konieczności wyjaśnienia przez organ I instancji zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, której istnienie jest warunkiem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.
Brak też było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z tego powodu, że organ I instancji pominął w analizie niektóre działki zabudowane z obszaru analizowanego, nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się przy doborze działek stanowiących punkt odniesienia do wyznaczenia parametrów planowanej inwestycji. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).
Z kolei stosownie do § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podał motywy, jakimi kierował się stosując powyższe odstępstwa. W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej wskazał, że zabudowa w granicach obszaru analizowanego jest mocno zróżnicowana pod względem funkcji i gabarytów, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Ustalenie parametrów dla nowej inwestycji na podstawie średnich wartości parametrów wszystkich budynków znajdujących się na obszarze analizowanym nie gwarantowałoby zachowania ładu przestrzennego.
Dlatego, zdaniem organu I instancji, wyznacznikiem dla parametrów nowej zabudowy powinny być działki w najbliższym sąsiedztwie, na których zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Z przedstawionej argumentacji wynika, że organ I instancji wyjaśnił, dlaczego odstępstwa te zastosował. Kolegium natomiast nie określiło jaki wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji miałoby wytknięte temu organowi naruszenie polegające na pominięciu w analizie parametrów działek nr: [...]. Materiał dowodowy potwierdza, że większość tych działek figuruje w tabeli [...] zawierającej dane dotyczące wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu i wysokości kalenicy. Działki te były zatem brane pod uwagę w analizie urbanistycznej. Brakuje jedynie działek nr [...]. Z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że są to działki zabudowane budynkami gospodarczo-garażowymi.
Kolegium nie wyjaśniło, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miałoby ponowne uwzględnienie tych działek w analizie, w kontekście wyjaśnień organu I instancji wskazujących na celowość odstępstwa od średnich parametrów zabudowy na obszarze analizowanym oraz wskazania, że punktem odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy są budynki wielorodzinne znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie. Na tle wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym pominięte działki stanowią niewielki fragment, a organ odwoławczy nie wykazał, aby kwestia ta przekraczała jego możliwości w aspekcie zasady dwuinstancyjności oraz treści art. 136 Kpa.
Jeżeli zatem w analizowanej sprawie organ odwoławczy nie kwestionuje możliwości zastosowania przyjętych przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy odstępstw, to nie może zarzucić organowi I instancji naruszenia przepisów postępowania polegającego na pominięciu niektórych działek z obszaru analizowanego, uzasadniającego stosowanie art. 138 § 2 Kpa. Brak bowiem przesłanki konieczności wyjaśnienia przez organ I instancji zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, której istnienie jest warunkiem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 Ppsa), uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, na podstawie art. 151a § 1 Ppsa.
O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa, uwzględniając wynik sprawy i wysokość poniesionych przez skarżącą spółkę kosztów sądowych (wpis od skargi 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika 480 zł, opłata skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł).