Uzasadnienie
Rada Miejska w Jędrzejowie uchwałą z dnia 30 grudnia 2015 r. nr XVIII/151/15, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2015.1515) oraz art. 4 ust. 1 i 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2013.1399 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Jędrzejowie uchwaliła, co następuje:
§ 1. W załączniku do uchwały Rady Miejskiej w Jędrzejowie Nr XXVll/260/12 z dnia 20 grudnia 2012 r w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jędrzejów wprowadza się następujące zmiany:
W § 2 pkt. 1, 21, 24 otrzymują brzmienie:
- 1) ustawie - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2013.1399 z późn.zm.),
- 21) odpadach ulegających biodegradacji - należy przez to rozumieć odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów,
- 24) odpadach budowlano-remontowych i rozbiórkowych - rozumie się przez to frakcję odpadów pochodzących z remontów, budów i rozbiórek.
- 2. W § 2 dodaje się punkt 38 i 39 w brzmieniu:
- 38) bioodpadach - rozumie się przez to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność;
- 39) PSZOK - punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych
- 9. W § 11 w ust. 1 dodaje się pkt 21, 22, 23, 24 w brzmieniu:
- 22) udokumentowanie sposobu i częstotliwości korzystania z usług wykonywanych w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych poprzez pobieranie, przechowywanie i okazywanie na żądanie Gminy Jędrzejów dowodów wykonywania tych usług poprzez uprawnione jednostki.
- 23) posiadanie dowodów, o których mowa w pkt. 22 przez okres dwóch lat,
- 24) na żądanie Burmistrza Miasta Jędrzejowa powinien stawić się w Urzędzie Miejskim z dowodami wymienionymi w pkt. 21 i 22 w celu okazania ich uprawnionemu przez burmistrza pracownikowi urzędu.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł 12 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie w formie pisma procesowego do sprawy II SA/Ke 1008/19 ze swojej skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 20 grudnia 2012 r. (w związku z tym, że w skardze na uchwałę z 2012 r. zakwestionował przepisy regulaminu wprowadzone dopiero uchwałą z 30 grudnia 2015 r.), w części dotyczącej § 1 ust. 1 i 2 oraz § 1 ust. 9 pkt 22-24. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. Pismo zawierające skargę na uchwałę nr XVIII/151/15 zostało zarządzeniem Przewodniczącego z 31 stycznia 2020 r. przekazane jako skarga organowi.
W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska w Jędrzejowie wskazała, że Prokurator nie uzasadnił zarzutów zawartych w skardze i wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zdefiniowanie przez uchwałodawcę, co należy rozumieć pod pojęciem "ustawa", gdy w dalszej części Regulaminu jest powoływanie się na ustawę, jest zabiegiem celowym, mającym za zadanie wyjaśnienie jaka konkretna ustawa ma zastosowanie. Jest to zapis techniczny mający na celu niepowtarzanie w dalszej treści Regulaminu całego zapisu "ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". Także pozostałe definicje użyte w uchwale, takie jak "odpady ulegające biodegradacji", "odpady budowlano-remontowe i rozbiórkowe", "bioodpady" czy też określenie co należy rozumieć pod pojęciem "PSZOK", mają za cel ustalenie, co pod danym pojęciem należy rozumieć, gdy takie określenia są zawarte w dalszej części Regulaminu.
Ponadto skarżone definicje, nie są zawarte w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tak więc obowiązkiem uchwałodawcy było ich omówienie na wstępie w postanowieniach ogólnych Regulaminu.
Odnośnie pozostałych kwestionowanych zapisów organ podniósł, że aby uchwalone zasady utrzymania czystości i porządku były realizowane, gmina musi mieć możliwości kontroli ich wykonania. Brak takich zapisów spowoduje, że gmina nie będzie mieć prawnych możliwości i sposobów przeprowadzenia kontroli wykonywania tej uchwały. Zdaniem organu zapisy zawarte w § 1 ust. 9 pkt 22-24 są wykonaniem zapisów ustawowych – art. 6 ust. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto zgodnie z art. 9u tej ustawy na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nałożono obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania ustawy, aby więc kontrola była skuteczna należy opierać się na dokumentach w tym przypadku umowach i dowodach uiszczenia opłat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga w znacznej części zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami), dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z faktu, że sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu nie można wyciągać wniosku, że tylko rażące naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego prawa może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Unormowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowania przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie dokonano w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Ponieważ, o czym już wyżej wspomniano, przedmiotem skargi w sprawie II SA/Ke 204/20 była uchwała, która została zmieniona zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą i część regulacji zaskarżonych w niniejszej sprawie, zastąpiła regulacje zawarte w poprzedniej uchwale, odnośnie do których WSA w Kielcach prawomocnym wyrokiem się odniósł, Sąd w niniejszej sprawie posłuży się częściowo argumentacją wyrażoną w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ke 204/20.
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.
Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. II GSK 2114/11).
Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do tego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).
Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).
Zaskarżona uchwała zmienia uchwałę podjętą w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej określanej jako "ustawa". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ust. 2 Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1)wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b)uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c)mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2)rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a)średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b)liczby osób korzystających z tych pojemników;
3)częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4)(uchylony);
5)innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6)obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7)wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8)wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.
Mając na uwadze treść powyższej delegacji, za uzasadnioną należy uznać skargę w części, w jakiej kwestionuje ona wprowadzenie w art. 2 zmienianej uchwały, zaczynającego się słowami "Ilekroć w regulaminie jest mowa o.." definicji odpadów ulegających biodegradacji, odpadów budowlano-remontowych i rozbiórkowych oraz bioodpadów.
Zauważyć należy, że zacytowany wyżej art. 4 ust. 2 ustawy nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do zawarcia w regulaminie słownika używanych pojęć. Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, że jedna z wprowadzonych zaskarżoną uchwałą definicji modyfikują definicję tego samego pojęcia, zamieszczonego w rozporządzeniu. Chodzi tu o odpady budowlane, czy rozbiórkowe, które wymienione zostały i zdefiniowane w § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U z 2014 r., poz. 1923). Porównanie obu definicji (zawartej w regulaminie oraz rozporządzeniu) wskazuje na to, że różnią się one od siebie.
Natomiast zawarte w zaskarżonej uchwale definicje pojęć bioodpadów i odpadów ulegających biodegradacji są z kolei wiernym powtórzeniem definicji zwartych w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. (na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2013 r., poz. 21).
Podkreślić należy, że regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie.
Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ustawy brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA: z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11).
Odnosząc się z kolei do zakwestionowanego przez skarżącego § 1 ust. 9 zaskarżonej uchwały, którym dodano do załącznika uchwały zmienianej – do jego § 11 ust. 1 punkty 22-24, to przede wszystkim podkreślenia wymaga to, że ponieważ zmieniany zaskarżoną uchwałą regulamin utrzymania czystości i porządku został uchwalony na podstawie delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy, niedopuszczalne jest wprowadzanie do niego takich zapisów, które nie mieszczą się w delegacji określonej w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę sam organ przyznaje, że wprowadzone do regulaminu obowiązki dokumentowania przez właścicieli nieruchomości korzystania z usług w zakresie opróżniania zbiorników wynikają z prawa do podjęcia uchwały na podstawie art. 6 ust. 1a ustawy. Jest to jednak odrębna delegacja ustawowa, z której gmina może skorzystać podejmując odrębną na jej podstawie uchwałę.
Ponadto z pewnością delegacja zawarta w art. 6a ust. 1a nie daje radzie gminy prawa do zobowiązywania właściciela nieruchomości do stawienia się na żądanie Burmistrza w urzędzie miejskim (punkt 24), ani określania terminu posiadania dowodów (pkt 23).
Dlatego też w powyższym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględniając skargę, stwierdził nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej wprowadza zmiany w § 2 pkt 21 i 24 regulaminu oraz w jakiej dodaje do § 2 tego regulaminu pkt 38, a także w § 1 ust. 9 w części, w jakiej dodaje do § 11 ust. 1 regulaminu punkty 22-24. Sad orzekł w tej części na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Natomiast pozostałe zarzuty skargi, które dotyczą zamieszczenia w regulaminie wyjaśnienia, że ilekroć mowa jest w nim o ustawie należy przez to rozumieć ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zaś PSZOK to punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu, że są to zapisy techniczne, mające na celu uniknięcie konieczności zamieszczania w dalszym tekście długich nazw czy to ustawy czy też punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Nawet jeśli jest to naruszenie przepisów, to nie jest ono na tyle istotne, aby uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Dlatego też w pozostałym zakresie skarga podlegała na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddaleniu.