Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 295/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz R.S. odszkodowania w wysokości 137.219,00 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 93/[...]o pow. 984 m2, położonej w obrębie [...] miasta B., która z mocy prawa przeszła na własność Województwa z dniem, w którym decyzja Burmistrza Miasta i z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] stała się ostateczna (pkt 1), zobowiązującą Województwo do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania (pkt 2); informującą, że wypłata nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym ta decyzja stanie się ostateczna (pkt 3) i wskazującą, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (pkt 4).

Wojewoda wydał powyższą decyzję w związku z odwołaniem wniesionym przez Zarząd Województwa.

Organ drugiej instancji ustalił, że na wniosek R.S. Burmistrz Miasta i decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 93 o pow. 0,8876 ha, położonej w obrębie [...] miasta B. W wyniku podziału wydzielona została działka nr 93/[...]o pow. 984 m2 pod poszerzenie planowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego (KGP), która z dniem 23 kwietnia 2019 r. stała się z mocy prawa własnością Województwa.

Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2020 r. R.S. wystąpił do Starosty o ustalenie odszkodowania za ww. działkę nr 93/[...], przedkładając pismo Zarządu Województwa z dnia 28 maja 2020 r. znak: [...], z którego wynika, że nie doszło do porozumienia pomiędzy Zarządem Województwa a R.S. w kwestii wysokości odszkodowania. Zarząd Województwa przedstawił R.S. ostateczną ofertę, proponując odszkodowanie w wysokości 102.450,00 zł. Wobec braku akceptacji tej oferty, były właściciel złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania do Starosty.

Wojewoda wskazał, że ponieważ działka nr 93/[...]przeszła z mocy prawa na własność Województwa z dniem, w którym decyzja Burmistrza Miasta i zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a nadto bezspornym jest, że strony nie doszły do porozumienia w kwestii wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, Starosta – w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej też jako "u.g.n."), w tym art. 98 - ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia 16 września 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.T., w którym wartość nieruchomości została określona według stanu nieruchomości z dnia wydania przez Burmistrza Miasta i decyzji podziałowej oraz jej wartości na dzień ustalenia odszkodowania.

Do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości i według cen na dzień wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dla celów ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę do przeprowadzenia procesu szacowania zastosowanie miał przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r, Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przejęta działka nr 93/[...] położona jest na terenie oznaczonym w MPZP symbolem KGP i przeznaczona jest pod ulicę główną ruchu przyspieszonego, pozostała część działki pierwotnej nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym w MPZP pod zabudowę mieszkaniową oraz związaną z usługami na terenach niezainwestowanych W celu wykonania analizy kształtowania się cen nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne (działki nabywane pod inwestycje drogowe - pod budowę nowych dróg oraz poszerzenie czy remont dróg istniejących) rzeczoznawca zbadała lokalny rynek nieruchomości obejmujący miasto Busko-Zdrój.

Na lokalnym rynku w ostatnich kilku latach nie zaobserwowano większej ilości transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym. Większość gruntów przeznaczonych pod drogi nabywana była w drodze decyzji administracyjnych za odszkodowaniem, w związku z tym ilość transakcji nieruchomościami drogowymi jest znikoma. Wobec powyższego, ze względu na brak wystarczającej ilości transakcji na rynku lokalnym rozszerzono obszar analizy i badaniem objęto rynki równoległe, to jest miast gminnych i powiatowych Województwa z wyłączeniem miasta Kielce oraz terenów podmiejskich miasta Kielce, o liczbie mieszkańców i obszarze znacznie odbiegających od miasta Busko-Zdrój. Badaniem objęto notarialne transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod inwestycje drogowe, które zostały zawarte w okresie około 3 lat poprzedzających wycenę. W okresie objętym analizą na terenie miast i miejscowości gminnych Województwa odnotowano kilkanaście transakcji kupna-sprzedaży nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod inwestycje drogowe.

Transakcje dotyczyły nabycia gruntów przeznaczonych na cele komunikacyjne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, bądź nabywanych pod poszerzenie lub remont dróg istniejących. W toku wyceny odrzucone zostały wielkości skrajne, znacznie odbiegające od średnich cen uzyskiwanych za nieruchomości drogowe na badanym rynku regionalnym oraz nieruchomości, których nie uznano za podobne do przedmiotu wyceny. Rynek zawężono do transakcji występujących na obszarze miast. Spośród transakcji gruntami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe, wybrano do analizy i wyceny próbkę składającą się z 17 transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej nieruchomości, dla których przedział cenowy wynosi: 50,00 -169,27 zł/m2 gruntu (tabela nr 1 str. 18-21 operatu). Przeznaczenie wycenianej nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia jest – jak stwierdził dalej Wojewoda - tożsame z przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tereny komunikacyjne).

Stąd na tym obszarze przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zasada korzyści nie wystąpiła. W tym wypadku określono wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości zgodnego z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na potrzeby określenia wpływu cen nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym w badanym okresie czasu, biegła dokonała analizy obejmującej transakcje kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację, położonych na terenie Województwa. Przeprowadzona analiza rynku wskazała stabilność cen transakcyjnych, dlatego pominięto wpływ czasu na cenę uzyskaną za nabycie nieruchomości. Różnice w cenach uzyskiwanych za nieruchomości komunikacyjne wynikły z różnic w cechach charakteryzujących daną nieruchomość. Na podstawie analizy rynku nieruchomości gruntowych rzeczoznawca określiła 3 cechy najbardziej wpływające na cenę nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi oraz wyznaczyła ich wagi.

Wartość rynkową nieruchomości gruntowej biegła określiła przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Za jednostkę porównawczą przyjęto 1 m2 powierzchni gruntów. Ostatecznie po określeniu cech porównawczych i ich wag, rzeczoznawca majątkowy określiła wartość rynkową nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności działki nr 93/[...]położonej w obrębie 11 miasta B. w wysokości 137 219,00 zł.

Jak ocenił organ drugiej instancji, otrzymana w procesie wyceny wartość w pełni oddaje aktualny stan lokalnego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na cele komunikacyjne, uwzględnia przeciętne ceny podobnych nieruchomości w podobnej okolicy. Cena jednostkowa na poziomie 139,45 zł za m2 gruntu jest wyższa od ceny średniej o około 45%, co wynika z korzystnej lokalizacji nieruchomości na rynku lokalnym i regionalnym oraz wykorzystania nabywanego gruntu pod poszerzenie drogi wojewódzkiej o znaczeniu regionalnym, przy której skupiona jest zabudowa o funkcji komercyjnej. Po przeanalizowaniu cech wpływających na wartość atrybutów odpowiadających szacowanej nieruchomości określona wartość odpowiada uwarunkowaniom rynku. Wartość szacowanej nieruchomości gruntowej ustalona została zatem zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Oszacowana wartość rynkowa została dokonana na podstawie analizy przeprowadzonych transakcji w obrocie nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi.

Wojewoda podkreślił, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalistycznymi, które posiada biegły. W ustawie o gospodarce nieruchomościami jest wprost uregulowane, że opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zadaniem organu jest jedynie dokonanie oceny przedłożonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu pod względem formalnym. Operat sporządzony w niniejszej sprawie odpowiada wymogom określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w ww. rozporządzeniu, a przyjęte atrybuty, sposób oraz metoda wyceny są prawidłowo zastosowane i dają gwarancję słusznego odszkodowania za przejętą na własność Województwa działkę nr 93/[...]. Określona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest wartością rynkową wywłaszczonej nieruchomości i należało się tym operatem posłużyć do ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Pod względem formalnym operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, zdaniem Wojewody, nie budzi zastrzeżeń i nie narusza przepisów prawa regulujących sporządzanie operatu szacunkowego. Uwzględniając powyższe, organ drugiej instancji uznał, że przedmiotowy operat jest prawidłowy i może stanowić dowód w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda dodatkowo podkreślił, że jeżeli strona uważa, że sporządzony operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Zarząd Województwa nie przedłożył przeciwdowodu oraz nie podniósł konkretnych zarzutów do operatu, w oparciu o który ustalono odszkodowanie. Do odwołania załączono kopię wyciągu z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie odwołującego w dniu 12 grudnia 2019 r. Jednakże, jak wyjaśnił organ drugiej instancji, wyciąg z operatu nie jest dokumentem świadczącym o wartości nieruchomości; takim dokumentem jest wyłącznie operat szacunkowy. Poza tym, jak wynika z wyciągu, operat ten w dacie wydawania decyzji w drugiej instancji utracił aktualność w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Nadto w świetle 157 ust. 2 u.g.n. kontroperat nie może stanowić dowodu na wystąpienie nieprawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego jako dowód w sprawie.

Odnośnie argumentu odwołania dotyczącego wartości nieruchomości położonych w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej działki, przeznaczonych pod drogi publiczne, Wojewoda wyjaśnił, że operaty szacunkowe sporządzone do tych postępowań dotyczą stanu nieruchomości w innych datach niż w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Starosta Buski dopełnił obowiązku zawiadomienia strony o przysługującym jej uprawnieniu zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Strona skarżąca nie wykazała również, aby uchybienie polegające na niedoręczeniu operatu sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przez ten organ, uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności prawnej, przedstawienia konkretnego dowodu i że miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarząd Województwa wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody, zaskarżając ten akt w całości i zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
2. - art. 9, art. 10 § 1 w związku z art. 81 i art. 138 § 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu przez organ wadliwej decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo że skarżący otrzymał operat szacunkowy, będący głównym dowodem w postępowaniu, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, w konsekwencji czego nie mógł się wypowiedzieć co do jego zawartości i zgłosić swych zastrzeżeń, a w razie ich nieuwzględnienia wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem uzyskania oceny co do jego prawidłowości;
3. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, w szczególności niewystąpienie przez organ do biegłego o ustosunkowanie się do wątpliwości podniesionych w odwołaniu, polegających na istotnej różnicy w wartości nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie skarżącego w przedmiotowej sprawie, jak również z innych operatów, określających wartości nieruchomości położonych w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonych pod drogi publiczne, oszacowanymi przez rzeczoznawców majątkowych do celów określenia odszkodowań;
4. - art. 9 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 i art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez utrzymanie przez organ wadliwej decyzji wydanej w pierwszej instancji, pomimo braku pouczenia strony o prawie zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w sytuacji kwestionowania przez nią poprawności wyceny.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, a także wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżącemu przed wydaniem decyzji Starosty Buskiego nie została zapewniona możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ponieważ pismem z dnia 21 października 2020 r. zwrócił się on do Starostwa Powiatowego z prośbą o przesłanie odpisu operatu szacunkowego sporządzonego przez J.T. i pismo zostało doręczone w dniu 21 października 2020 r. W dniu 2 listopada 2020 r. skarżący otrzymał wyżej opisaną decyzję Starosty, podczas gdy termin do realizacji uprawnień z art. 10 § 1 k.p.a. upłynął w dniu 23 października 2020 r. Do tej daty do skarżącego nie wpłynął odpis operatu szacunkowego, ani też odpowiedź na pismo z dnia 21 października 2020 r. Kopia operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego została natomiast przesłana drogą "email" w dniu 3 listopada 2020 r., Skarżący, powołując się na art. 15zzzzzn pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami), wskazał, że pismo z dnia 21 października 2020 r. miało oparcie w obowiązujących przepisach prawa, jak również było uzasadnione ze względów epidemicznych.

Brak osobistego stawiennictwa skarżącego w siedzibie organu pierwszej instancji celem zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym był również dostosowaniem się do informacji zawartych na stronie Starostwa Powiatowego, zgodnie z którymi kontakt pracowników wydziałów z interesantami ma charakter ograniczony i powinien być realizowany drogą elektroniczną, pocztową lub w Biurze Obsługi Interesanta. Zasadność powyższego pisma skarżącego uznał sam organ pierwszej instancji, wysyłając operat szacunkowy w formie elektronicznej, jednakże w dacie, która pozbawiła skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji.

Ponadto autor skargi podniósł, że w sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje zarzuty przeciwko opinii biegłego, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora dowodu do złożenia wyjaśnień odnośnie zarzutów strony. Skarżący, nie dysponując operatem szacunkowym przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, zgłosił swoje uwagi co do określonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości w treści odwołania, a dysponując zleconym przez siebie operatem sporządzonym w tej samej sprawie, dołączył kopię z jego wyciągu. Rozbieżność między operatami powinna skutkować wystąpieniem przez organ do biegłego o wyjaśnienie, z czego wynika powyższa różnica w wartości. Nie jest przy tym wykluczone żądanie wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego co do sporządzonej wyceny w obecności stron postępowania (art. 79 § 2 k.p.a.). Zdaniem skarżącego, w zasadzie dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Ponadto organ w tej sytuacji powinien przed wydaniem decyzji zażądać od skarżącego pełnej treści operatu. Organ omówił główne elementy ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego, jednak stwierdzenia te nie wyjaśniają, ani nie zawierają rzeczowego odniesienia się do stanowiska skarżącego, który powoływał się na wartości nieruchomości położonych w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej działki objętej wyceną biegłego, przeznaczonych pod drogi publiczne, oszacowanych przez rzeczoznawców majątkowych do celów określenia odszkodowań za odjęcie prawa własności.

W prawidłowo prowadzonym postępowaniu, w opinii skarżącego, organ winien pouczyć stronę o przysługującym jej uprawnieniu z art. 157 ust. 1 u.g.n.

i zobowiązać do wypowiedzenia się w określonym terminie odnośnie zamiaru wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W przypadku, gdy strona poinformuje organ, że z prawa tego nie skorzysta, powinien przekazać zarzuty strony biegłemu i zobowiązać go do udzielenia w tym zakresie odpowiedzi. Dopiero po uzyskaniu wyjaśnień od biegłego organ może ocenić dowód z opinii biegłego i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Gdyby zatem organ pierwszej instancji odpowiedział na pismo skarżącego w terminie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i udostępnił operat, wówczas skarżący miałby możliwość zakwestionowania go i ewentualnego wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Brak tego pouczenia i w konsekwencji nieuzyskanie oceny tej organizacji pozbawiło skarżącego możliwości obrony swoich praw w postępowaniu odwoławczym, czego nie konwalidował organ drugiej instancji, utrzymując decyzję w mocy, która - biorąc pod uwagę powyższą argumentację - winna być uchylona.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przy piśmie z dnia 26 stycznia 2021 r. skarżący przedstawił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie skarżącego dotyczący przedmiotowej działki nr ewid. 93/[...], wskazując, że kwestionuje wycenę ww. nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ co do kwoty 31 419 zł, precyzując, że zaskarżeniem objęta jest część decyzji organu utrzymująca w mocy decyzję ustalającą odszkodowanie powyżej kwoty 105 800 zł.

Postanowieniem z dnia 19 marca 2021 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 1 marca 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na 13 maja 2021 r. strony zostały zawiadomione.

W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2021 r. uczestnik postępowania R.S. wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania oraz oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu pisma strona przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, akceptując ocenę dowodów przeprowadzoną w sprawie przez organy administracji, w szczególności dowodu z operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty ustalającą na rzecz R.S. odszkodowanie za przejście z mocy prawa nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. 93/[...]położonej w B. na własność Województwa.

Wysokość ustalonego odszkodowania w części ponad kwotę 105 800 zł (pismo strony k.

14) zakwestionował Zarząd Województwa. Niemniej niemożliwa jest ocena legalności zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie ustalonego odszkodowania ponad ww. kwotę. Konieczna była kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego aktu w całości w kontekście podstawy faktycznej i prawnej wydanej decyzji. Ponadto skarżący sformułował w skardze zarzuty natury procesowej, zmierzające do podważenia decyzji organów obu instancji głównie z uwagi na wadliwe, w ocenie strony, prowadzenie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji w pierwszej, a potem w drugiej instancji. Celem oceny zasadności tych zarzutów konieczne jest wskazanie na następujące okoliczności.

Pismem z dnia 13 lipca 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Starosta powołał jako biegłego rzeczoznawcę majątkowego J.T. celem wykonania opinii – operatu szacunkowego, o czym także skarżący został zawiadomiony. Ponadto zawiadomieniem z dnia 11 sierpnia 2020 r. organ prowadzący postępowanie poinformał strony o przewidywanym na [...] października 2020 r. terminie zakończenia postępowania, a w dniu 29 września 2020 r. do Starostwa Powiatowego złożony został operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego J.T. W dniu 15 października 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, a więc przede wszystkim ze złożonym operatem szacunkowym. Dopiero pismem z dnia 21 października 2020 r. Zarząd Województwa drogą elektroniczną zwrócił się do organu o przesłanie kopii ww. operatu.

Następnie w dniu 2 listopada 2020 r. decyzja Starosty doręczona została skarżącemu, zatem termin do wniesienia odwołania upływał tej stronie postępowania w dniu 16 listopada 2020 r. Jednocześnie w dniu 3 listopada 2020 r. do skarżącego (pracownika urzędu marszałkowskiego) przesłana została drogą elektroniczną kopia operatu szacunkowego. Stąd bez wątpienia już w odwołaniu skarżący miał możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących rzetelności, jasności i fachowości sporządzonej opinii przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, która stałą się podstawą ustalonego odszkodowania. Strona nie wskazała konkretnych zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego, a wyłącznie zakwestionowała wysokość ustalonej w tym operacie wartości wycenianej nieruchomości, ponieważ przewyższa ona wartość szacunkową określoną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie skarżącego, a także ponieważ wartość wycenionej nieruchomości przewyższa również wartości nieruchomości położonych w sąsiedztwie oszacowane przez innych rzeczoznawców majątkowych do celów określenia odszkodowań za odjęcie prawa własności nieruchomości pod drogi publiczne.

Zatem okoliczność, że skarżący nie zapoznał się z wyceną nieruchomości opracowaną na zlecenie organu przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a przez to – jak zarzucił skarżący - nie miał możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do operatu szacunkowego, w oparciu o który rozstrzygał Starosta, nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w drugiej instancji, skoro z pewnością taką możliwość Zarząd Województwa miał w toku postępowania odwoławczego. Jednakże z tego uprawnienia skarżący nie skorzystał, choć - co dalej Sąd wyjaśni - strona mogła poprowadzić w taki sposób swoją aktywność w sprawie na etapie postępowania w pierwszej instancji, aby możliwe było zapoznanie się przez nią z treścią operatu szacunkowego J.T. i złożenie zastrzeżeń jeszcze przed wydaniem decyzji przez Starostę.

Obecnie w skardze skarżący podobnie jak w odwołaniu sformułował przede wszystkim zarzuty naruszenia prawa procesowego koncentrujące się wokół pozbawienia go prawa do aktywnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Takie zarzuty strony jednak w okolicznościach tej sprawy są chybione, dlatego nie mogły odnieść oczekiwanego przez stronę skutku.

Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (art. 157 ust. 2 u.g.n.). Dowodem, który może skutecznie podważyć fachowość i rzetelność wykonanego na zlecenie organu administracji operatu szacunkowego może być więc opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych podważająca prawidłowość ocenionego przez tę organizację operatu. Dlatego nawet kontroperat złożony w toku postępowania administracyjnego przez stronę kwestionującą wysokość oszacowanej wartości nieruchomości przez biegłego powołanego przez organ, nie powoduje co do zasady utraty przez operat wykonany na zlecenie organu przymiotu wiarygodności dowodowej, z jakiej korzysta opinia biegłego.

Kontroperat może stanowić asumpt dla organu prowadzącego postępowanie do poczynienia dodatkowych ustaleń, analiz, wyjaśnień, a może nawet w efekcie do dopuszczenia kolejnego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Niemniej w tej sprawie trudno nawet oczekiwać było od organu odwoławczego, że odniesie się do operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie skarżącego, skoro organ ten z odwołaniem otrzymał wyłącznie wyciąg tego dokumentu. Z całą pewnością jednak organ drugiej instancji nie był zobowiązany do wezwania skarżącego o uzupełnienie złożonego dokumentu, skoro to z inicjatywy samej strony miał być przeprowadzony dowód w postępowaniu, zatem w interesie strony leżało to, by dokument wpłynął do organu w takiej formie, aby strona mogła z tego dowodu wywieść korzystne dla siebie skutki prawne.

Nie zasługuje także na akceptację ta argumentacja skargi, która zmierza do podważenia legalności kontrolowanego w sprawie postępowania administracyjnego z powodu braku pouczenia skarżącego o prawie do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Taki obowiązek nie wynika z art. 157 u.g.n. Nawet jeśli strona upatruje jego źródła w art. 9 k.p.a., to trzeba zauważyć, że skarżący dysponuje z racji pełnionych funkcji i wykonywanych zadań w samorządzie województwa fachową obsługą prawną. To powoduje, że wszystkie te zarzuty, które dotyczą braku pouczenia tej strony o treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – np. art. 157 ust. 1 u.g.n., czy nieprzestrzegania przez organy zasad postępowania administracyjnego poprzez brak wezwania strony do uzupełnienia składanych dokumentów jako dowodu w sprawie, nie mogły odnieść żądanego przez skarżącego rezultatu.

Należy oczekiwać od organów administracji publicznej znajomości przepisów prawa, skarżący zaś wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, dlatego tym bardziej pożądana jest od takiego podmiotu szczególna dbałość o interesy Województwa w toczących się postępowaniach administracyjnych.

Co zasygnalizował Sąd wyżej, w zasadzie już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego skarżący miałby możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym, gdyby zwrócił się o ten operat niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym (co nastąpiło 16 października 2020 r.), mając wyznaczony termin 7 dni, który upływał 23 października 2020 r. Dodatkowo w zawiadomieniu organu z dnia 15 października 2020 r. wskazano, że dokumentacja może zostać udostępniona do wglądu także w siedzibie Starostwa Powiatowego (I piętro, pokój nr 7 w godzinach od 7.30-15.30), a nawet wskazano numer telefonu, pod który kontakt mógł przyczynić się do niezwłocznego zapoznania się z treścią opinii biegłego rzeczoznawcy. Zresztą jeszcze przed wystosowaniem takiego zawiadomienia do stron postępowania, strony te – zawiadamiane przecież o kolejnych czynnościach organu i przewidywanym terminie zakończenia postępowania - mogły zwrócić się do organu o umożliwienie zapoznania się z operatem szacunkowym, który złożony został przez rzeczoznawcę majątkowego w siedzibie organu w dniu 28 września 2020 r. Takiej aktywności ze strony skarżącego zabrakło.

Przyjmując nawet, że organ pierwszej instancji nie umożliwił skarżącemu zgłoszenia zastrzeżeń do opinii biegłego przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji, to trudno skutecznie bronić zarzutu naruszenia art.9 i art. 10 k.p.a., jak czyni to strona w skardze, wobec braku zgłoszenia takich zastrzeżeń przez tę stronę również po otrzymaniu ww. operatu w dniu 3 listopada 2020 r. Odwołanie Zarządu Województwa od decyzji organu pierwszej instancji przesłane zostało do Starostwa Powiatowego w dniu 12 listopada 2020 r., a decyzja organu drugiej instancji wydana została w dniu [...] grudnia 2020 r. Zatem nawet w tym okresie skarżący miał możliwość przekazania do organu odwoławczego zastrzeżeń do sporządzonej na zlecenie organu wyceny przedmiotowej nieruchomości, zwłaszcza, że także przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawiadomił strony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów.

Tymczasem skarżący, nie korzystając ze swoich procesowych uprawnień do przedstawienia zarzutów do opinii biegłego, obecnie zarzuca Wojewodzie, że nie zobowiązał tego biegłego do odniesienia się do stanowiska strony wyrażonego w odwołaniu, a przecież niepopartego opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a wyłącznie wyciągiem z operatu szacunkowego wykonanego przez innego rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie strony. Skarżący zdaje się oczekiwał od organu, aby informacja o niżej wycenionej wartości szacunkowej przedmiotowej nieruchomości wykonanej wyłącznie na zlecenie strony w 2019 r. doprowadziła do podważenia prawidłowości operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie organu. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową stosownie do art. 80 k.p.a., a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Takiej oceny dokonały w tej sprawie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji. Organy stwierdziły, że operat jest prawidłowy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków. Jeżeli strona nie zgadza się z taka oceną dowodu, to powinna samodzielnie sformułować konkretne zastrzeżenia do ocenianego operatu szacunkowego. Tylko ta okoliczność, że wartość nieruchomości w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości została oszacowana na niższą kwotę nie podważa wiarygodności dowodowej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w tej sprawie, uwzględniając jak znaczna ilość czynników składa się na ostateczny wynik wyceny szacunkowej nieruchomości.

W każdym razie Sąd dokonując z urzędu analizy treści operatu szacunkowego, na którym opierały się organy, ustalając sporną wysokość odszkodowania, nie dopatrzył się takich jego wad, które podważałyby ocenę wiarygodności dowodowej tego dokumentu przyjętą przez organy obu instancji.

Nie sposób także nie dostrzec, że skarżący forsuje w sprawie stanowisko, zgodnie z którym z uwagi na związane z epidemią obostrzenia zażądał drogą elektroniczną odpisu operatu szacunkowego od organu pierwszej instancji, co zdaje się ma tłumaczyć powody, dla których nie mógł stawić się (jego pełnomocnik) w siedzibie organu pierwszej instancji celem uzyskania odpisu operatu szacunkowego lub zapoznania się osobiście z treścią tego dokumentu. Równocześnie w skardze jej autor podnosi, że organ w toku postępowania mógł skorzystać z możliwości, jaką daje art. 79 § 2 k.p.a. i odebrać wyjaśnienia od rzeczoznawcy majątkowego w obecności stron postępowania. Jak już wyżej wyjaśniono - wobec braku zarzutów szczegółowo odnoszących się do dokonanej wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ - nie było konieczności zlecenia przez organ w tym przypadku sporządzenia opinii uzupełniającej, czy odnoszenia się przez biegłą do zastrzeżeń strony na piśmie, niemniej takie twierdzenia skargi, o jakich mowa wyżej pokazują niekonsekwencję skarżącego i podważają stanowisko tej strony co do braku możliwości zapoznania się z treścią operatu szacunkowego w siedzibie organu, czy uzyskania jego kopii przed upływem terminu siedmiodniowego wyznaczonego zawiadomieniem z dnia 15 października 2020 r.

Podsumowując, Sąd ocenił, że zgłoszone w skardze zarzuty są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził bowiem, aby zaskarżona decyzja, czy też decyzja organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik tej sprawy. Zaskarżona decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, które w okolicznościach faktycznych tej sprawy organy prawidłowo zastosowały.

Dodatkowo podnieść trzeba, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Dlatego też złożenie przez stronę skarżącą kontropinii na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, zamiast w toku postępowania administracyjnego należy uznać za działalnie spóźnione, jeżeli miało prowadzić do podważenia opinii biegłego powołanego przez organ.

Z tych wszystkich powodów na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skarga jako niezasadna została oddalona.

Końcowo należy podnieść, że brak jest podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania (w tym wynagrodzenia pełnomocnika procesowego) od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. co do zasady strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie.