Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy decyzję z dnia [...] orzekającą o odmowie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 22 lipca 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek B. B. m.in. o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego C.B. na okres od 1 maja do 30 października 2018 r. W dniu 29 lipca 2019 r. A. B. złożyła wypełniony formularz wniosku o ustalenie ww. świadczenia na okres zasiłkowy 2017/18. W wyniku jego rozpatrzenia organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 4 listopada 2019 r. uznając, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dawało podstaw do przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego.
W odwołaniu A. B. podniosła, że od 2009 roku pobierała świadczenie na rzecz niepełnosprawnego syna C. W 2015 roku wróciła do pracy i zrezygnowała ze świadczenia pielęgnacyjnego, które następnie pobierał jej mąż do 16 kwietnia 2018 r. W dniu 16 maja 2018 r. syn stanął na komisji w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach, gdzie otrzymał orzeczenie do ukończenia 16. roku życia, tj. do 20 czerwca 2019 r. Po tym orzeczeniu mąż wnioskodawczyni zgłosił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w celu złożenia wniosku o wszystkie świadczenia, które dotychczas były pobierane. Robił to po raz pierwszy i nie wiedział dokładnie, które rubryki wypełnić. Zdaniem wnioskodawczyni, pracownik przyjmujący wniosek powinien go poinformować o ewentualnych brakach. Decyzją z dnia 28 maja 2018 r. przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne, natomiast nie przyznano zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 maja 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. Świadczenia wpływały na rachunek, do którego rodzina nie miała wglądu w formie elektronicznej, więc nie zorientowała się, że zasiłek pielęgnacyjny za okres 2018/19 i rehabilitacyjny za 6 miesięcy nie był wypłacany.
Powołując się na treść art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("uśr") strona zarzuciła organowi, że nie dopilnował swoich obowiązków, ponieważ mąż składając wniosek wyrażał wolę kontynuacji poprzednich świadczeń. Nie został odpowiednio poinformowany, co stanowi naruszenie art. 8 i art. 9 Kpa. Zasiłek rehabilitacyjny przyznano dopiero od 1 listopada 2018 r. do 30 czerwca 2019 r., decyzją z dnia 13 listopada 2018 r., na wniosek strony z dnia 31 sierpnia 2018 r.
Dalej strona podniosła, że w lutym 2019 r. złożyła wniosek o pomoc w formie dożywiania dzieci w szkole. Poprosiła pracownika socjalnego, aby do wywiadu wyciągnął kserokopie decyzji o przyznanych świadczeniach rodzinnych. Organ nie przyznał tej pomocy z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Nikt nie zwrócił uwagi, że pomimo wykazania zasiłku pielęgnacyjnego i rehabilitacyjnego jako dochodu, rodzina faktycznie ich nie pobierała. Na zakończenie strona wniosła o przywrócenie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r. oraz rehabilitacyjnego za okres od 1 maja do 30 października 2018 r.
Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy stronie przysługuje prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, o którym mowa w art. 13 uśr, za okres od 1 maja do 30 października 2018 r. W szczególności podkreślił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych jest postępowaniem na wniosek, stosownie do art. 23 ust. 1 uśr.
Kolegium ustaliło, że w okresie zasiłkowym 2017/18 strona pobierała zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego, w tym dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, na mocy decyzji z dnia 4 grudnia 2017 r., na okres do 30 kwietnia 2018 r., z uwzględnieniem treści wyroku Sądu Rejonowego z dnia 11 lutego 2014 r., zaliczającego C.B. do osób niepełnosprawnych do tej daty. Kolejne orzeczenie o niepełnosprawności syna wnioskodawczyni zostało wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 16 maja 2018 r., na okres do 20 czerwca 2019 r.
Przywołując treść art. 24 ust. 1, 3 i 2a uśr organ wskazał, że w okresie do 20 czerwca 2019 r. strona nie złożyła wniosku o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres zasiłkowy 2017/2018. Taki wniosek został złożony dopiero w dniu 22 lipca 2019 r. Jednocześnie organ potwierdził, że po rozpoznaniu wniosku A. B. z dnia 31 sierpnia 2018 r., decyzją z dnia 13 listopada 2018 r. organ I instancji przyznał wnioskowane świadczenie rodzinne, w tym dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 listopada 2018 r. do 30 czerwca 2019 r.
Kolegium wyjaśniło, że kwestia przywrócenia uchybionego terminu, uregulowana w art. 58 i art. 59 Kpa, dotyczy jedynie terminów procesowych. Nie dotyczy natomiast terminów materialnoprawnych, w ciągu których może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki. Przywołane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter materialnoprawny, wobec czego ich przywrócenie nie jest możliwe. Brak ustalenia prawa do spornego świadczenia nie był wynikiem błędu organu, ale skutkiem niezłożenia stosownego wniosku. Strona pobierała świadczenia rodzinne w poprzednich okresach zasiłkowych, w tym przedmiotowy dodatek, a zatem miała świadomość, że przyznanie określonego świadczenia następuje na wniosek.
W skardze do tut. Sądu A. B. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 9 Kpa i art. 31 uśr, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciła organowi odwoławczemu brak przemyślanej koncepcji i świadomości, że otrzymywanie zasiłku dotyczy realizacji prawa podmiotowego, którego beneficjentem jest osoba mająca uprawnienie materialnoprawne (legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności). Zdaniem skarżącej, okoliczność, że niejasność i przerzucenie ryzyka złego administrowania na jednostkę dotyczy dobra chronionego konstytucyjnie, powoduje konieczność zaostrzenia oceny konstytucyjności analizowanego zjawiska.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu podtrzymała stanowisko zawarte w skardze, akcentując, że mąż skarżącej składając wniosek nigdy wcześniej nie miał do czynienia ani z samym wnioskiem, ani z procedurą administracyjną z tym związaną. Tymczasem sytuacja rodziny była znana urzędnikom, wiedzieli, że pobiera stale te same świadczenia. Dziwi więc, że w tak kluczowej sprawie, gdzie chodziło o konkretną pomoc, nie wykazano "dobrej woli".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się, w oparciu o wniosek z dnia 29 lipca 2019 r., ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, o którym mowa w art. 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), dalej "uśr", za okres od 1 maja do 30 października 2018 r. W sprawie bezsporne jest, że w maju 2018 r., tj. bezpośrednio po uzyskaniu przez syna skarżącej orzeczenia o niepełnosprawności do czasu ukończenia 16. roku życia, tj. 20 czerwca 2019 r., ani skarżąca, ani jej mąż nie złożyli wniosku o ustalenia prawa do ww. dodatku. Na skutek wniosku skarżącej z dnia 31 sierpnia 2018 r. organ I instancji przyznał jej przedmiotowe świadczenie na nowy okres zasiłkowy, tj. od 1 listopada 2018 r., do 30 czerwca 2019 r. W niniejszej sprawie zarzuty skarżącej nakierowane są na wykazanie, że przedmiotowe świadczenie nie zostało przyznane w maju 2018 r. tylko z uwagi na uchybienie urzędnika przyjmującego wniosek, a zatem obecnie świadczenie powinno zostać przyznanie, niejako z mocą wsteczną, tj. na okres od 1 maja do 30 października 2018 r.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (ust. 2a). W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (ust. 3).
Terminy, o których mowa w art. 24 ust. 2 i 2a uśr są terminami prawa materialnego, a zatem nie mają do nich zastosowania przepisy Kpa dotyczące przywracania terminów procesowych (art. 58-60), co potwierdza ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. I OSK 696/07; z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1197/12; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiane terminy ustanowione zostały dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego w razie ich niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia niejako "wstecz", czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku. Wniosek jest instrumentem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 24 ust. 2a uśr. Przepis ten w niniejszej sprawie nie mógł jednak zostać zastosowany, ponieważ trzymiesięczny termin, o którym w nim mowa został przekroczony.
Kwestia ewentualnych niedostatecznych informacji udzielonych wnioskodawcy przez urzędnika przyjmującego wniosek nie ma wpływu na powyższą ocenę. W obowiązującym stanie prawnym brak jest regulacji pozwalającej przywrócić termin prawa materialnego. Wprawdzie w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet i obowiązkiem organu, wynikającym przede wszystkim z art. 9 Kpa, jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jednak obowiązku tego nie można utożsamiać z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych, czy instruowania strony o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. W niniejszej sprawie organ nie mógł wezwać wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku, skoro nie było wniosku.
Okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku, w tym ewentualny brak winy strony, nie mają zaś znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia rodzinnego (por. A. Kawecka [w:] K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 24; wyroki NSA: z dnia 15 maja 2019 r., sygn. I OSK 3742/18, z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 2147/19).
Ubocznie wypada jedynie zauważyć, że skarżąca pobierała już przedmiotowe świadczenie do dnia 30 kwietnia 2018 r. Trudno więc uznać za wiarygodne twierdzenie, że brak stosownego wniosku w niniejszej sprawie był wynikiem błędu urzędniczego. Wynikał raczej z niedbalstwa, względnie niefrasobliwości strony. Z akt sprawy nie wynika by mąż skarżącej, który składał wniosek w maju 2018 r. był osobą nieporadną.
Przepis art. 31 uśr, na który powołuje się skarżąca, stanowi, że w sytuacji gdy odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Jego znaczenie ogranicza się bowiem do wprowadzenia terminu wypłaty świadczenia w prawidłowej wysokości, o ile decyzja dotychczasowa zostanie wzruszona w nadzwyczajnym trybie wynikającym z przepisów Kpa, np. zmiany decyzji lub wznowienia postępowania. Istota tego przepisu polega na określeniu granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu błędnie wydanej decyzji. Omawiany przepis nie reguluje szczególnego trybu postępowania, zatem konieczne jest związanie go z trybami postępowania przewidzianymi w Kpa mającymi na celu wyeliminowanie z obrotu decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. I OSK 701/17).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji są prawidłowe. Organy zebrały materiał dowodowy w sposób pełny i wyczerpujący, wydając decyzje nie naruszyły przepisów postępowania (w szczególności wskazanego w skardze art. 9 Kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.
O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 Ppsa w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r., poz. 18).