Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2022 r., [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. N. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z [...] marca 2022 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie M. N. z 22 lutego 2022 roku i wydania decyzji w sprawie rzekomej samowoli budowlanej - muru oporowego na nieruchomości nr ewid. [...] w obrębie 0015 przy ul. [...] w K. (obecnie nr ewid. [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że M. N. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. pismem z 26 maja 2020 r. wnosząc o natychmiastowe wstrzymanie prac budowlanych oraz przywrócenie do stanu pierwotnego budowy na działce nr ewid. [...] obręb 0015 przy ul. [...] i skontrolowanie czy budowa jest prowadzona zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i obowiązującymi przepisami prawa.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. przeprowadził 17 czerwca 2020 r. oględziny ustalając, że Prezydent Miasta K. wydał decyzję z [...] maja 2019 r., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi, na terenie działki nr ewid. [...], w obr. 0015 w K., przy ul. [...]. Ponadto Prezydent Miasta K. wydal decyzję z [...] czerwca 2019 r., którą przeniósł powyższą decyzję z [...] maja 2019 r. na rzecz "TO TWOJE MIEJSCE" Sp. z o.o. Sp. Komandytowej.
Podczas oględzin stwierdzono, że pomiędzy działką nr ewid.[...] - stanowiącą własność M. N., a działką nr ewid [...] (powstałą po podziale działki nr ewid [...]) prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia na podmurówce betonowej o szerokości około 0,24 m, która od strony działki inwestora to jest działki nr ewid. [...], na prawie całej jej długości została wzmocniona elementami prefabrykowanymi. Wysokość podmurówki od strony działki nr ewid.[...] w stosunku do poziomu terenu wynosiły od około 1,76 m do około 1,03 m.
Reprezentant inwestora oświadczył do protokołu oględzin, że roboty przy ogrodzeniu posesji wykonywane są w oparciu o rysunek "ogrodzenie z podmurówką" wchodzący w skład projektu zagospodarowania działki.
W toku dalszych działań wyjaśniających do organu I instancji przedłożone zostało pismo z 29 czerwca 2020 r., w którym uprawniony geodeta poinformował, że nie stwierdził zaniżenia lub zawyżenia terenu inwestycji w stosunku do projektu, w wyniku pomiaru kontrolnego przeprowadzonego 23 czerwca 2020 r.
Dalej organ odwoławczy zacytował treść art. 61 a § 1 kpa, a następnie zauważył, że M. N. wniosła o wydanie decyzji w sprawie samowoli budowlanej muru oporowego. W przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, czyli w przypadku samowoli budowlanej, znajdują zastosowanie przepisy zawarte w art. 48 i 49 Prawna budowlanego. Oznacza to, że skierowany został do organu nadzoru budowlanego I instancji wniosek o wydanie decyzji opartej o art. 48 Prawa budowlanego. Wydanie takiej decyzji mogłoby nastąpić po uprzednim zaistnieniu w obrocie prawnym postanowienia, opartego o art. 48 ust 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 53a. ust 1 Prawa budowlanego, który organ I instancji słusznie wskazał w swoim postanowieniu, stanowi, że postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (czyli w rozdziale 5a) wszczyna się z urzędu. W rozdziale 5a, znajdują się regulacje z art. 48 i 49 Prawna budowlanego, a zatem postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki może być wszczęte wyłącznie z urzędu.
Organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że ogrodzenie pomiędzy posesjami nr ewid.[...] i [...] realizowane było legalnie, w oparciu o projekt zagospodarowania terenu (obejmujący niwelację terenu w obrębie projektowanej nawierzchni utwardzonej i budynków) oraz załącznik nr [...] do decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organ I instancji nie stwierdził też istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, a ustalenia te oparte zostały na zebranych dowodach.
Reasumując organ I instancji nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, w tym między innymi nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania opartego o przepisy Prawa budowlanego dotyczące samowoli budowlanej.
Wojewódzki Inspektor podkreślił, że w niniejszym przypadku organ I instancji najpierw otrzymał pismo z 27 maja 2020 r., zbadał sprawę, nie stwierdził odstępstw od wydanego pozwolenia na budowę i nie znalazł podstaw do działania, po czym udzielił skarżącej odpowiedzi pismem z 8 lipca 2020 r. informując o swoich ustaleniach. Natomiast 22 lutego 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o wydanie decyzji. Jest oczywistym, że art. 53a Prawa budowlanego wyraźnie zakazuje takiego działania, jakie zawarte jest we wniosku, to znaczy art. 53a zakazuje wszczęcia postępowania na wniosek i wydania decyzji w wyniku wniosku strony w sprawach, w których wszczęcie postępowania może nastąpić wyłącznie z urzędu, a więc wtedy, kiedy pod wpływem impulsu pochodzącego od strony postępowania organ nadzoru budowlanego sam stwierdzi występowanie nieprawidłowości w prowadzeniu budowy. Istnieją więc uzasadnione przyczyny, sprzeciwiające się wszczęciu postępowania, które są w tym przypadku oczywiste.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, M. N., zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych organów obu instancji.
Skarżąca nie zgodziła się z uznaniem organów, że budowa która powstała na granicy działek jest ogrodzeniem, a nie murem oporowym. Wskazała, że z materiału dowodowego, w tym załączonych do skargi zdjęć wynika, że nie jest to ogrodzenie, a mur oporowy, co ewidentnie wskazuje na samowolę budowlaną.
Wnosząca skargę podkreśliła, że budowa ta jest podniesiona na wysokość około 2 metrów od poziomu sąsiedniej działki. Niezgodne z prawem budowlanym postawienie muru oporowego spowodowało, że jej działka jest obniżona w stosunku do sąsiedniej nieruchomości o około 2 metry. Podniesienie w ten sposób działki przez inwestora skutkuje zalewaniem jej działki przez wody.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Jej przedmiotem było postanowienie [...]WINB w K. utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla Miasta K. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie M. N., sformułowane w piśmie z 26 maja 2020 r. Z jego treści wynika, że skarżąca kwestionowała prawidłowość wykonania pomiędzy jej działką, a sąsiednią działką inwestora, muru oporowego, nazywanego przez nią również ogrodzeniem. Skarżąca miała świadomość uzyskania przez inwestora zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, w związku z czym domagała się sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, czy budowa jest prowadzona zgodnie z nim. Ponadto kwestionowała fakt podwyższenia poziomu terenu na działce sąsiada, co będzie, jej zdaniem, powodować naruszenie stosunków wodnych, a nadto kwestionowała wybudowanie wspomnianego ogrodzenia w granicy, której przebieg wyznaczono pod jej nieobecność.
Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., I OSK 2493/20, LEX nr 3150579).
Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje bowiem dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 1622/20, LEX nr 3096476).
Organy obu instancji uznały, że przedmiotem wniosku M. N. jest żądanie wydania decyzji w sprawie samowolnej budowy muru oporowego, a więc decyzji opartej na przepisie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 20 grudnia 2021 r. do 2 stycznia 2022 r. (Dz.U. 2021.2351. t.j.), dalej Prawo budowlane lub p.b. Uznały w związku z tym, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (t.j. w rozdziale 5a p.t. Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, obejmującym art. 48 – 53a p.b.) wszczyna się z urzędu. Skoro tak, to wszczęcie wnioskowanego przez stronę postępowania nie może nastąpić na wniosek, a tylko z urzędu, co samo w sobie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.
Ponadto organy stwierdziły, że ogrodzenie, za które uznały obiekt objęty wnioskiem M. N., realizowane było legalnie, bo w oparciu o projekt zagospodarowania terenu oraz załącznik do decyzji Prezydenta Miasta K. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz nie stwierdziły istotnych odstępstw od tego pozwolenia. Dlatego uznały, że nie ma również w sprawie podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Te okoliczności potraktowały przy tym za oczywistą przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Z taką argumentacją i opartym na nim rozstrzygnięciem nie można się zgodzić.
Na wstępie należy zauważyć, że przepis art. 53a ust. 1 p.b. nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2021 r., VII SA/Wa 2158/21). W ocenie Sądu wejście w życie w dniu 19 września 2020 r. art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, który wskazuje, że postępowania określone w obecnym rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane "wszczyna się z urzędu", nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, że postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu.
Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny. Wszakże art. 53a ust. 1 pr.bud. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". W razie gdy obywatel żąda wszczęcia postępowania ze względu na jego interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 317/21, LEX nr 3213686. Podobne stanowiska wyrażono w wyrokach: WSA w Poznaniu z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 864/21 oraz WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1220/21 i VII SA/Wa 1222/21 - dostępne w CBOSA).
Następnie należy zauważyć, że organ I instancji wydanie swojego postanowienia poprzedził przeprowadzeniem w dniu 17 czerwca 2020 r. oględzin w sprawie budowy ogrodzenia na działce nr [...] przy ulicy [...] w K., do którego doszło po uprzednim zawiadomieniu w trybie art. 79 § 1 i 2 oraz art. 85 § 1 K.p.a. inwestora - Spółki z o.o. Spółki Komandytowej "[...]" z siedzibą w K. oraz M. N., o miejscu i terminie tych oględzin. Następnie, w związku z zarzutami M. N. dotyczącymi podwyższenia poziomu terenu na działce sąsiada, organ rozpatrzył przedłożone przez inwestora pisemne oświadczenie geodety uprawnionego K. S., o niestwierdzeniu zaniżenia, ani zawyżenia terenu inwestycji. Do pisma geodety został dołączony szkic pomiaru kontrolnego, na którym oznaczono rzędne pomierzone i projektowane. PINB dla Miasta K. uzyskał też oświadczenie kierownika budowy o realizacji wszystkich prac budowlanych przy przedmiotowej inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, a także kserokopie wpisów w dzienniku budowy dokonanych przez kierownika budowy i potwierdzonych przez projektanta, w oparciu o które ustalono, że dokonana w trakcie budowy zmiana konstrukcji podmurówki ogrodzenia z bloczków betonowych na belkę prefabrykowaną, była zmianą nieistotną.
Do akt sprawy zostały też załączone dwa rysunki spornego ogrodzenia z podmurówką, z opisu których dokonanego przez projektanta A. N. wynika, że dotyczą branży konstrukcyjnej budowy 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (3 zespoły po 3 budynki w zabudowie szeregowej) na działce nr ewid. [...], obręb 0015 w K.. Wbrew oświadczeniu inwestora złożonemu w czasie oględzin przy tym, na rysunkach tych brak jest "czerwonej pieczątki organu" Urzędu Miasta K. Wydział Urbanistyki i Architektury, mającej świadczyć o tym, że rysunki te stanowiły załącznik do projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego przez organ architektoniczno-budowlany.
Przedstawione powyżej ustalenia dokonane przez organ oznaczają, w ocenie Sądu, że w sprawie przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne, w którym przedstawione zostały zastrzeżenia sąsiada – M. N. co do sposobu realizacji zamierzenia budowlanego, które to ustalenia nie doprowadziło do jednoznacznych wniosków i wymagają uzupełnienia (dotyczącego co najmniej dołączenia akt organu architektoniczno-budowlanego zawierających zatwierdzony projekt budowlany przedmiotowego obiektu w celu stwierdzenia, czy rzeczywiście sporne ogrodzenie jest częścią zamierzenia budowlanego objętego decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] maja 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę).
Również sam organ miał istotne wątpliwości co do sposobu realizacji spornego ogrodzenia, których wyjaśnienie wymagało dokonania złożonych czynności mających charakter postępowania dowodowego. Takie postępowanie przeprowadzane jest natomiast w toku postępowania wyjaśniającego, będącego częścią postępowania administracyjnego (oględziny – art. 85 K.p.a., opinia biegłego geodety – art. 84 K.p.a.), a nie w toku swoistego postępowania wstępnego, mającego na celu weryfikację warunków i możliwości wszczęcia postępowania, które to postępowanie wstępne ogranicza się wyłącznie do zbadania formalnoprawnych warunków jego wszczęcia.
Powyższe stwierdzenia oznaczają, że nawet w ocenie samych organów rozpatrywana przez nie sprawa nie była tak oczywista, by "na pierwszy rzut oka" można było stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Podjęcie w tej sytuacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowiło naruszenie tego unormowania.
Ustawodawca uchwalając art. 61a k.p.a. wprowadził w postępowaniu administracyjnym swego rodzaju postępowanie wstępne, mające na celu weryfikację warunków i możliwości wszczęcia postępowania, o czym była już wyżej mowa. Należy mieć jednak na uwadze, że w ramach tego swoistego postępowania wstępnego prowadzenie ewentualnych czynności procesowych jest ograniczone, bądź w ogóle niedopuszczalne, albowiem takie czynności muszą odbywać się w ramach procedury administracyjnej, regulowanej przez k.p.a., przy zachowaniu podstawowych zasad postępowania i gwarancji procesowych jego uczestników, a zatem ze swej natury już po wszczęciu postępowania. Oznacza to, że przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W realiach rozpoznawanej sprawy takie okoliczności nie miały miejsca, w związku z czym organ I instancji miał obowiązek wszczęcia postępowania i dopiero po jego przeprowadzeniu, uwzględniając w szczególności zasady wynikające z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mógł wydać stosowne rozstrzygnięcie. W szczególności należało ustalić i ocenić, czy podnoszone przez skarżącą zastrzeżenia co do charakteru wzniesionego pomiędzy jej działką, a działką inwestora obiektu, wymagają interwencji organu nadzoru budowlanego.
Odnosząc się do argumentacji organu dotyczącej stwierdzenia, że ocena projektu budowlanego należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, a nie organów nadzoru budowlanego należy zauważyć, że zgłoszone w sprawie wątpliwości dotyczą przede wszystkim tego, czy już wykonane roboty budowlane dotyczące spornego ogrodzenia odbiegają od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub w przepisach. To zaś należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego).
Z przedstawionych wyżej powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. uwzględni powyższe uwagi i zastosuje się do nich.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.