Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 marca 2019 r. znak: [...] Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku [...] w Kielcach, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Kielcach z dnia 21 stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie wykonania obowiązku polegającego na doprowadzeniu drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Kielcach.
Przedmiotowe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W wyniku przeprowadzonych w dniach 7-11 grudnia 2018 r. czynności kontrolno - rozpoznawczych stwierdzono występowanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym o 5 kondygnacjach nadziemnych zlokalizowanym w Kielcach przy ul. [...] nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym dotyczące braku doprowadzenia drogi pożarowej do przedmiotowego budynku.
Decyzją z dnia 21 stycznia 2019 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1313 ze zm.) zwanej dalej ustawą o p.s.p., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku do tego budynku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, w terminie do dnia 31 maja 2020 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa wskazała m.in., że od strony klatek schodowych przed budynkiem przebiega utwardzony ciąg pieszo-jezdny o szerokości około 3 m. Dojazd ten nie posiada możliwości przejazdu, a wykonanie placu manewrowego nie jest możliwe z uwagi na ograniczenie wynikające z własności gruntu. Wspólnota Mieszkaniowa podkreśliła, że rozważana jest możliwość połączenia ciągu pieszo-jezdnego z drogą wewnętrzną po drugiej stronie budynku.
Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podzielił w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną przedstawione przez organ I instancji. Ponadto wskazał, że obowiązek zapewnienia drogi pożarowej wynika z faktu posiadania przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku mieszkalnego średniowysokiego, zaliczanego do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Organ odwoławczy podkreślił, że podjęcie nakazanych działań ma na w celu przygotowanie tego obiektu do prowadzenia działań ratowniczych, zgodnie z wymogami ustalonymi w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o p.s.p., ale to na stronie spoczywa inicjatywa zastosowania takich rozwiązań, które zapewnią drogę pożarową zgodną ze stanem prawnym. Dobór odpowiednich rozwiązań, w tym ewentualnie rozwiązań zamiennych pozostaje w gestii właściciela budynku, ponieważ to on z mocy prawa odpowiada za przygotowanie obiektu do prowadzenia działań ratowniczych.
Organ podkreślił przy tym, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. 2009 r. Nr 124, poz. 1030), dopuszcza stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Niemniej to strona decyduje czy obowiązek określony w decyzji wykona wprost, czy też skorzysta z możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych, które Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej jedynie uzgadnia w zakresie możliwości ich zastosowania. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek zapewnienia drogi pożarowej do istniejącego budynku nie stoi w sprzeczności z zasadą nie działania prawa wstecz, bowiem wykonanie drogi pożarowej do budynku nie ingeruje w materię istniejącego budynku, a ma jedynie charakter uzupełnienia stanu istniejącego o element zwiększający bezpieczeństwo mieszkańców budynku poprzez zapewnienie możliwości sprawnego prowadzenia ewentualnych działań ratowniczo-gaśniczych z wykorzystaniem współcześnie użytkowanego sprzętu oraz pojazdów ratowniczych.
Natomiast brak środków finansowych nie może być przyczyną zaniechania wykonania obowiązku nałożonego na stronę w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ obowiązek ten wynika z mocy prawa. Termin realizacji obowiązku, organ odwoławczy uznał za racjonalny, ponieważ umożliwia stronie zrealizowanie obowiązku z zachowaniem wymaganych prawem procedur i wykonanie koniecznych prac, jak również nie wywołuje stanu sankcjonowania nieprawidłowości w zakresie zapewnienia drogi pożarowej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w Kielcach argumentując, że organy pominęły okoliczność, iż zgodnie z ustawą o własności lokali, w wypadku gdy zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie (art. 22 ust. 2 ustawy). Decyzje w sprawie niniejszej były zaś kierowane wyłącznie do jednego członka zarządu, a organy uznały, że Wspólnota Mieszkaniowa zaakceptowała poczynione podczas kontroli ustalenia, podczas gdy protokół podpisał tylko jeden członek zarządu. Zarzucono nadto, że organy obu instancji nie poczyniły wyczerpujących ustaleń, co do charakteru istniejącego na gruncie ciągu pieszo - jezdnego przebiegającego wzdłuż zachodniego boku budynku. Nie ustalono, jakie parametry ciąg ten spełnia, jaka jest jego nośność i czy umożliwia on prowadzenie akcji ratowniczej w razie wystąpienia takiej konieczności. Zdaniem skarżącej, ciąg ten posiada wymagane parametry drogi pożarowej.
Dalej strona skarżąca podniosła, że organ niezasadnie określił Wspólnocie Mieszkaniowej termin do wykonania drogi pożarowej do 31 maja 2020 r., nie wskazując podstawy prawnej do arbitralnego zakreślenia terminu. Z ostrożności skarżąca zarzuciła, że termin ten jest zbyt krótki, biorąc pod uwagę zakres prac koniecznych do wykonania obowiązku oraz zdolności finansowe Wspólnoty Mieszkaniowej.
Skarżąca zarzuciła również brak możliwości ustosunkowania się do twierdzeń organów z uwagi na odmowę przedłużenia terminu wydania decyzji. Strona podkreśliła, że nie neguje konieczności zapewnienia bezpiecznych warunków ochrony przeciwpożarowej budynku. Natomiast wykonanie obowiązku wiąże się ze znacznymi nakładami, a to z uwagi na nałożenie na stronę, w tym samym czasie, dwóch obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Skarżąca podniosła, że istniejące na gruncie warunki pozwalają na prowadzenie akcji ratowniczej w wypadku zaistnienia pożaru w budynku, a obecna sytuacja nie powoduje zagrożenia. Istniejący ciąg pieszo - jezdny pokrywa prawie 50% obwodu budynku, jest wystarczająco szeroki, wyasfaltowany i dostępny w każdym czasie dla wozów ratowniczych. Pomiędzy ciągiem tym, a budynkiem nie istnieją żadne przeszkody utrudniające prowadzenie ewentualnej akcji ratowniczej. Zdaniem skarżącej, nakładanie na nią ogromnych kosztów modernizacyjnych jest działaniem nieproporcjonalnym w stosunku do rzeczywistych efektów poprawy bezpieczeństwa jakie można tym sposobem osiągnąć.
Mają na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.
Przedmiotem kontroli sądowoadministacyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Kielcach, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, nakazującą skarżącej doprowadzenie drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.s.p., zgodnie z którym komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.
Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 620 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez: 1) zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia, 2) zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia, 3) prowadzenie działań ratowniczych.
Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest m. in. obowiązany: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy).
W rozpoznawanej sprawie bezspornie doszło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych poprzez brak doprowadzenia drogi pożarowej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Kielcach, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jak wynika z ustaleń zawartych w protokole z czynności kontrolno - rozpoznawczych z dnia 11 grudnia 2018 r., przeprowadzonych od 7 do 11 grudnia 2018 r. przez upoważnionego pracownika organu I instancji (k. 2 akt administracyjnych) "Dojazd dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do budynku prowadzi:
- a) Drogą publiczną wzdłuż dłuższego boku budynku (od strony ul. Żółkiewskiego), najbliższa krawędź tej drogi została oddalona od ściany budynku o 11 m i nie przebiega na całej długości boku budynku. Pomiędzy drogą i ścianą budynku występują drzewa o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych.
- b) Od strony klatek schodowych prowadzi ciąg pieszy (wzdłuż dłuższego boku budynku), który nie zapewnia parametrów drogi pożarowej".
W świetle ustaleń kontrolnych zasadne jest stanowisko organów obu instancji, że istniejąca droga dojazdowa do budynku nie spełnia wymagań dla drogi przeciwpożarowej określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, zgodnie z którym drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do: budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierający strefę pożarową i zakwalifikowany do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZL V (ust. 1 pkt 2).
Droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 - 4, na całej długości, a w przypadku gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5 -15m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi i o 5 - 25 m dla pozostałych budynków. Pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie mogą występować elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych (ust. 2).
Niewątpliwie istniejąca droga dojazdowa do budynku nie spełnia powyższych wymagań ze względu na występowanie pomiędzy nią a budynkiem, drzew utrudniających działania ratownicze oraz braku jej przebiegu na całej długości dłuższego boku budynku. Również ciąg pieszy zlokalizowany od strony klatek schodowych wzdłuż dłuższego boku budynku nie spełnia wymagań dla drogi pożarowej m.in. w zakresie wymaganej szerokości, minimalnej odległości od budynku oraz możliwości przejazdu bez konieczności cofania.
Nadmienić przy tym trzeba, że powyższych okoliczności strona skarżąca - co do zasady - nie kwestionuje, argumentując jedynie, że od strony klatek schodowych przed budynkiem przebiega utwardzony ciąg pieszo - jezdny o szerokości około 3 m, który (w jej ocenie) posiada wymagane parametry drogi pożarowej.
Odnosząc się do powyższej argumentacji zauważyć należy, że ocena spełnienia przez ciąg pieszo - jezdny wymogów przewidzianych dla drogi pożarowej należy do kompetencji komendanta powiatowego (miejskiego) państwowej straży pożarnej, który jest organem wyspecjalizowanym do przeprowadzania kontroli w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Organ ten posiada niezbędną wiedzę w zakresie doboru właściwych rozwiązań koniecznych do usunięcia stwierdzonych uchybień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1501/14, LEX nr 2037391).
Niezależnie od powyższego, trzeba zauważyć, że z kopii mapy zasadniczej (stanowiącej załącznik do protokołu czynności kontrolno – rozpoznawczych) wynika, że ciąg pieszy zlokalizowany jest od strony klatek schodowych i oznaczony jest na tej mapie literą "ch" tj. chodnik. Podkreślić przy tym należy, że strona skarżąca nie przedstawiła w trakcie postępowania żadnych dowodów na poparcie stawianych w tym zakresie zarzutów.
W ocenie Sądu, wyniki przeprowadzonej kontroli stwierdzające nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej niewątpliwie uzasadniały orzeczenie o nakazie określonym w zaskarżonej decyzji. Przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.s.p., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, uprawnia organy Państwowej Straży Pożarnej do władczego rozstrzygania w przedmiocie obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa regulującymi ochronę przeciwpożarową.
Z tych przyczyn zarzuty zawarte w pkt. 1, pkt. 2, pkt. 5, pkt. 6 petitum skargi są nieuzasadnione.
Podobnie ocenić należy pozostałe zarzuty skargi.
Wbrew zarzutom skargi, organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), który był wystarczający do wydania decyzji. Jak dowodzą akta sprawy (por. zawiadomienie z 14 grudnia 2018 r.- k. 3 akt adm.) strona miała zapewnioną możliwość złożenia wyjaśnień, wniosków dowodowych i żądań.
W związku z powyższym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty zawarte w pkt. 7 i pkt. 8 petitum skargi.
W ocenie Sądu, podnoszona przez skarżącą okoliczność (pkt 3 petitum skargi), że protokół z kontroli podpisał tylko jeden członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy jego wieloosobowym składzie, nie podważa stwierdzonych przez wyspecjalizowany organ nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Podobnie obowiązki nałożone decyzją organu ochrony przeciwpożarowej nie wymagają zaakceptowania przez ich adresatów. Strona, będąca adresatem tego rodzaju decyzji, powinna przy użyciu wszelkich środków podjąć wysiłek w celu znalezienia takiego rozwiązania, które zapewnia jednostkom ratownictwa prowadzenie skutecznej akcji przeciwpożarowej. Jakkolwiek nakazy zawarte w decyzji organu I instancji odnoszą się wprost do przepisów prawa, tym niemniej przy ich wydawaniu uwzględniono możliwość przyjęcia rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy nie jest możliwe całkowite dostosowanie budynku do warunków określonych wprost w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.
Zdaniem Sądu, inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych należy do adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku. Przyjęcie odmiennej interpretacji obowiązującego stanu prawnego prowadziłoby do sytuacji, w której organy Państwowej Straży Pożarnej byłyby w istocie pozbawione władczych uprawnień do wydawania odpowiednich nakazów, a jedynie mogłyby przedstawiać w sposób niewiążący określone rozwiązania zamienne do akceptacji właścicielowi lub zarządcy budynku. Tymczasem sytuacja przedstawia się odwrotnie. To adresat obowiązku może w wyjątkowych okolicznościach wnosić o akceptację rozwiązania zamiennego.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut określony w pkt 4 petitum skargi. Ustalenie terminu wykonania nałożonego obowiązku należy do organu wydającego decyzję, co wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.s.p. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że określony przez organ termin uznać należy za racjonalny, gdyż umożliwia stronie skarżącej zrealizowanie obowiązku określonego w decyzji z zachowaniem wymaganych prawem procedur i wykonanie koniecznych prac, a jednocześnie nie wywołuje stanu sankcjonowania przez organ nieprawidłowości w zakresie zapewnienia drogi pożarowej.
Natomiast w kwestii podnoszonego przez skarżącą braku zdolności finansowej, należy podnieść, że strona skarżąca powinna mieć świadomość, że obowiązek zapewnienia drogi pożarowej wynika z mocy obowiązujących przepisów prawa i powinien zostać zrealizowany samodzielnie, bez oczekiwania na działania organów orzekających w sprawie. Pomimo upływu 20 lat od czasu jego wprowadzenia, strona obowiązku tego nie zrealizowała. W realiach sprawy niniejszej, organy orzekające miały zatem nie tylko podstawy, ale obowiązek wydania decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Za nałożeniem tego obowiązku przemawiał przede wszystkim ważny interes społeczny, czyli ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia przed niebezpieczeństwem pożaru.
Jedynie ubocznie wskazać należy, że w sytuacji uzasadnionych przeszkód w realizacji w wyznaczonym terminie nakazu, strona może wystąpić o przedłużenie tego terminu.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.