Uzasadnienie
Rada Miejska w Osieku podjęła 30 marca 2012 r. uchwałę nr XVIII/146/12 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Pliskowola, stanowiącego załącznik do tej uchwały.
Zgodnie z § 4 ust. 1 statutu, wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje zebranie wiejskie, zgodnie z jego § 6 ust. 1, dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, wymagana jest obecność co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej.
Paragraf 12 ust. 1 stanowi, że sołtys i członek rady sołeckiej mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji, zaś w myśl § 21 ust. 2, na wniosek co najmniej 25% uprawnionych do głosowania obecnych na zebraniu przeprowadza się w konkretnej sprawie głosowanie tajne.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Staszowie zarzucił:
- I. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez:
- - nadanie w § 4 ust. 1 i § 12 ust. 1 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej;
wprowadzenie w treści § 6 ust. 1 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez wprowadzenie wymogu dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej obecności co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej;
II. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z tych przepisów i zastrzeżenie w § 21 ust. 2 Statutu, że Zebranie Wiejskie może na wniosek co najmniej 25% uprawnionych do głosowania obecnych na zebraniu postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego, podczas gdy określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust.1, § 12 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 21 ust. 2 Statutu.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Brak jest ponadto upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia w treści § 6 ust. 1 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez wprowadzenie wymogu dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej osobistej obecności 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej. Artykuł 35 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla dokonania ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Nie jest także dopuszczalne, jak wskazał skarżący, aby w drodze norm statutowych rozszerzać krąg spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, albowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje wyłącznie ustawodawcy.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, gdyż argumenty skarżącego są zasadne.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591, ze zm.), dalej u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa Suchowola). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
- 1. nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3. organizację i zadania organów jednostki pomocniczej:
- 4. zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Z kolei art. 36 ust. 1 u.s.g. stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.).
W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy - zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Dlatego przepis § 4 ust. 1 Statutu został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa.
Rację ma także Prokurator kwestionując treść § 6 ust. 1 Statutu, wprowadzajacego wymóg kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Stosownie bowiem do art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Jak słusznie podnosi się w skardze, przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej, od których ustawodawca nie przewidział żadnego wyjątku (por. także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych przyczyn zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 4 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 załacznika w sposób istotny narusza prawo.
Zdaniem Sądu pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Odnośnie § 12 ust. 1 Statutu, dotyczącego kompetencji zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i rady sołeckiej, wskazać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności samorządu terytorialnego, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17, Lex nr 2676436, którego stanowisko skład orzekajacy w pełni podziela), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa, czy rady sołeckiej narusza prawo i to w sposób istotny.
Sąd nie podziela także zarzutów Prokuratora dotyczących sprzeczności z prawem regulacji zawartej w § 21 ust. 2 Statutu, aczkolwiek słuszne są zawarte w skardze ogólne uwagi na temat jawności działania organów gminy, stanowiącej wyraz konstytucyjnej zasady prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Skład orzekający podziela natomiast stanowisko tut. Sądu wyrażone między innymi w sprawie o sygn. II SA/Ke 386/20 dotyczącej skargi tego samego Prokuratora na uchwałę tego samego organu, z tego samego dnia, o identycznej treści, z tym, że dotyczącej innego sołectwa. Przywoływana w skardze zasada jawności życia publicznego, wywodzona z art. 2 i art. 61 Konstytucji RP, jest jednym z instrumentów chroniących prawidłowe funkcjonowanie demokratycznego państwa prawnego. Jej celem jest między innymi poddanie społecznej kontroli działań podejmowanych przez podmioty publiczne.
Znajdujące się w polskim ustawodawstwie przejawy tej zasady, odnoszące się do kolegialnych organów sprawujących władzę publiczną (Sejm, Senat, rady gmin, rady powiatu, sejmiki województw), których zasadności nie sposób kwestionować, związane są jednak nieodłącznie z tym, że organy te sprawują powierzoną im władzę publiczną posiadając legitymację opartą na wyborach powszechnych, a zatem działają w imieniu i na rzecz wyborców.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, który może ją sprawować poprzez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio.
Nie ulega wątpliwości, że organy wybierane w wyborach powszechnych, bez względu na to, czy są to organy kolegialne (Sejm, Senat, rady gmin, rady powiatu i sejmiki województw), czy jednoosobowe (Prezydent RP, wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast), są - w ujęciu konstytucyjnym - przedstawicielami Narodu, w imieniu którego wykonują powierzone im zadania publiczne. Innymi słowy, w przypadku demokracji pośredniej, realizowanej przy pomocy wyborów powszechnych, Naród sprawuje władzę zwierzchnią, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 Konstytucji, poprzez swoich przedstawicieli. Dlatego to właśnie w tej formie demokracji, zasada jawności życia publicznego znajduje swoje gwarancyjne zastosowanie, gdyż stanowi narzędzie w rękach obywateli do kontroli działania własnych przedstawicieli - podmiotów wyłonionych w wyborach powszechnych.
Zebranie wiejskie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.s.g., nie jest formą demokracji pośredniej, lecz bezpośredniej. To z kolei oznacza, że mieszkańcy gminy zamieszkujący na terenie danego sołectwa, w zakresie przyznanych sołectwu kompetencji, sprawują władzę nie poprzez swoich przedstawicieli, ale bezpośrednio.
Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa, ale nie może być wątpliwości co do tego, że uprawnionymi do podejmowania uchwał na zebraniu są wszyscy pełnoletni mieszkańcy gminy, uprawnieni do głosowania. Udział tych mieszkańców w zebraniu i podjęte przez zebranie wiejskie uchwały stanowią podstawową formę sprawowania władzy bezpośrednio przez daną społeczność, a nie przez swoich przedstawicieli. Uchwały podejmowane są zatem przez uprawnionych do głosowania mieszkańców danego sołectwa, czyli przez samych bezpośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem danej sprawy istotnej dla wspólnoty lokalnej.
W przypadku takiej formy sprawowania władztwa publicznego nie ma podstaw do tego, aby zasadę jawności działania organów gminy wyrażoną w art. 11b u.s.g., przenosić na regulacje dotyczące sołectwa i to nie tylko dlatego, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, a nie jej organem (art. 5 ust. 1 u.s.g.), ale również z uwagi na odmienny sposób wyłaniania organów gminy (w wyborach powszechnych) i zebrania wiejskiego (które tworzą z mocy ustawy wszyscy uprawnieni do głosowania mieszkańcy sołectwa). Ponieważ w przypadku zebrania wiejskiego, władzę publiczną sprawują w sposób bezpośredni mieszkańcy, odpada – w ocenie Sądu - konieczność wprowadzania dodatkowego mechanizmu kontrolnego, jakim jest zasada jawnych głosowań.
Z tych przyczyn przyjąć należy, że nie ma przeszkód prawnych, aby pozostawić samym zainteresowanym (czyli mieszkańcom sołectwa, uprawnionym do głosowania) prawo decydowania, czy głosowanie w danej sprawie istotnej dla sołectwa i objętej zakresem jego kompetencji jako jednostki pomocniczej gminy, ma mieć charakter jawny czy tajny. Za przyjęciem takiego rozumowania przemawiają także względy praktyczne, gdyż przedmiotem obrad i uchwał zebrania wiejskiego mogą być np. drażliwe kwestie osobowe czy też kontrowersyjne i budzące spory w lokalnej społeczności. Konieczność jawnego głosowania w każdym przypadku, zwłaszcza w tak małej wspólnocie, jaką jest sołectwo, mogłaby więc niekiedy naruszać prawo do prywatności (art. 47 Konstytucji RP), w ramach którego mieści się m.in. uprawnienie do nieujawniania publicznie swoich przekonań np. w sprawach światopoglądowych, religijnych, społecznych, politycznych itp.
Sam fakt uczestniczenia w zebraniu wiejskim i uprawnienia do głosowania podczas zebrania, a więc korzystanie przez obywateli z formy demokracji bezpośredniej, nie ma charakteru publicznego, a zatem mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, mogą w tym zakresie korzystać z konstytucyjnego prawa do prywatności bez ograniczeń, przewidzianych dla osób pełniących funkcje publiczne.
Możliwości zdecydowania przez społeczność sołectwa, na zebraniu wiejskim, o poddaniu niektórych spraw pod głosowanie tajne, nie stoi również na przeszkodzie treść art. 36 ust. 2 u.s.g., wedle którego sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym. Przepis ten oznacza bowiem tylko tyle, że w przypadku wyboru sołtysa i rady sołeckiej głosowanie tajne jest obligatoryjne i wynika wprost z ustawy. W statucie sołectwa nie może się zatem znaleźć uregulowanie, które pozostawałoby w sprzeczności z art. 36 ust. 2 u.s.g.
i przewidywało możliwość wyboru organów sołectwa w głosowaniu jawnym. Nie ma jednak podstaw, aby wyprowadzać z tego przepisu generalny wniosek, że wszystkie inne głosowania, poza wyborem sołtysa i członków rady sołeckiej, powinny być z zasady jawne, bez możliwości decydowania w tym zakresie przez samych zainteresowanych, czyli uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa tworzących zebranie wiejskie i realizujących potrzeby lokalnej wspólnoty w sposób bezpośredni.
Należy równocześnie zauważyć, co podnosił już w swoim orzecznictwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (wyrok z dnia 6 listopada 2019 r., II SA/Ke 658/19, Lex nr 2744008), ze wskazaniem na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019r., sygn. II OSK 1528/17, że tworzenie jednostek pomocniczych gminy oraz regulacja zadań organów i trybów wyboru osób pełniących określone funkcje w organach tych jednostek stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy, Potwierdza to cytowany na wstępie art. 35 ust. 1 u.s.g. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statusu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd.
Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organ stanowiący gminy korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. O ustroju gminy stanowi jej statut (stosownie do art. 3 ust. 1 u.s.g.), a organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki (art. 35 ust. 1 u.s.g.).
Na tym polega racjonalność ustawodawcy, że regulując ustawowo tylko niektóre kwestie ustroju jednostki pomocniczej, pozostawił w większości materię statutową do samodzielnej regulacji przez organy stanowiące gmin, które w sposób najbardziej dostosowany do lokalnych warunków uregulują dane kwestie.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej argumenty oraz to, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera wyraźnej regulacji, zakazującej przeprowadzenia głosowania tajnego nad wybranymi sprawami przez zebranie wiejskie (poza wyborem sołtysa i rady sołeckiej, którego dokonują jednak mieszkańcy a nie organ sołectwa), Sąd uznał, że analizowany przepis Statutu nie został wydany z istotnym, kwalifikowanym naruszeniem prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem jego nieważności.
Majac powwyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie jego § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1, zaś w pozostałej części skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił.