Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 5 lutego 2020 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania U. A. od decyzji Starosty Staszowskiego z dnia 2 grudnia 2019 r., znak: [...], orzekającej:
- 1. o ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków ustalonych protokolarnie granic działki nr [...], położonej w obrębie O., gmina O., stanowiącej własność Z. S. i K. S., zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic:
- - od wyznaczonego punktu nr 6-839 poprzez ustalony punkt nr 1 (ID 6-1451) do ustalonego punktu nr 2 (ID 6-1452) granica z działką nr[...], stanowiącą własność Powiatu Staszowskiego;
- - od ustalonego punktu nr 2 (ID 6-1452) poprzez ustalone punkty nr nr 3 (ID 6-1453), 4 (ID 6-1454) do ustalonego punktu nr 5 (ID 6-1455) granica z działką nr [...], stanowiącą własność U. A. i C. A.;
- - od ustalonego punktu nr 5 (ID 6-1455) do ustalonego punktu nr 6 (ID 6-1456) granica z działką nr [...], stanowiącą własność Gminy O.;
- - od ustalonego punktu nr 6 (ID 6-1456) poprzez ustalony punkt nr 7 (ID 6-1457) do wyznaczonego punktu nr 6-841 granica z działką nr [...], stanowiącą własność M. S.
- 2. o modyfikacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie pola powierzchni działki nr [...], położonej w obrębie O., gmina O., z ujawnionego obecnie 0,47 ha na powierzchnię 0,5150 ha
- - uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr nr [...] i [...] oraz w części dotyczącej zmiany powierzchni działki nr [...] i umorzył w tej części postępowanie. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 24 ust. 2a i ust. 2b pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 725) zwanej dalej "p.g.i.k." oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393) zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków", w związku z włączeniem w dniu 22 października 2019 r. opracowania geodezyjnego pod identyfikatorem ewidencyjnym P.2612.2019.1551, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków miał obowiązek podjęcia działań w celu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu O., gmina O., w odniesieniu do działki nr [...], a w związku z brakiem wniosku w tej sprawie zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego, o którym mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.i.k., miał obowiązek podjęcia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotem wykonanej na zlecenie Z. S. i K. S. pracy geodezyjnej było wyznaczenie punktów granicznych i ustalenie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami sąsiednimi nr nr [...], [...],[...], [...], położonymi w obrębie O., gmina O.. Dokumentacja ta została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 22 października 2019 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym P.2612.2019.1551 i stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.
Jak wskazał organ odwoławczy ze sprawozdania technicznego zawartego w ww. opracowaniu wynika, że wykonawca pracy geodezyjnej pozyskał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Staszowie niezbędne dane dotyczące przedmiotowej nieruchomości i przed przystąpieniem do prac polowych dokonał ich analizy, w tym przede wszystkim mapy sytuacyjno-wysokościowej celem porównania mapy z terenem, danych ewidencyjnych celem sprawdzenia kształtu działki i jej granic w terenie oraz celem sprawdzenia położenia użytków na działce.
W wyniku przeprowadzonej analizy pozyskanych materiałów, wykonawca pracy geodezyjnej uznał, że istniejąca dokumentacja pozwala jedynie na wyznaczenie punktów granicznych: 6-839 i 6-841, z dokładnością przewidzianą przepisami rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z powodu braku możliwości określenia pozostałych współrzędnych punktów załamania granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr nr [...], [...],[...] – dr, [...] wykonawca w dniu 1 października 2019 r. przeprowadził czynnościach ustalenia przebiegu granic, w których uczestniczyli: K. S. - współwłaściciel działki nr [...] oraz U. A.- współwłaścicielka działki nr [...]. W oparciu o wyniki pomiaru kontrolnego wykonanego na gruncie, obliczono współrzędne punktów granicznych. Następnie sporządzono wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...], z którego wynika, że pole powierzchni uległo zmianie z 0,47 ha na 0,5150 ha.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że z treści § 35, § 36, § 37 ust. 1 i § 45 ust. 2 i ust. 3 ww. rozporządzenia wynika, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych dokonuje wykonawca wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest określonych dokumentów lub jeżeli zawarte w nich dane nie są wiarygodne.
Tymczasem, jak ustalił organ odwoławczy, decyzją z dnia 18 czerwca 1979 r. znak: WBG-Sc-47240/1/79, Wojewoda Kielecki zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi O., w gminie O., który określa między innymi przebieg granic wydzielonych w wyniku scalenia gruntów, w tym w odniesieniu do gruntów oznaczonych, jako działki nr nr [...] i [...]. Projekt scalenia gruntów wsi O., w gminie O., zatwierdzony ww. decyzją Wojewody Kieleckiego został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 lipca 1980 r., pod numerem ewidencyjnym 249-9/139/80. W skład tej dokumentacji wchodzi między innymi "Szkic wyznaczenia projektowanych działek" nr 30, z którego wynika przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami sąsiednimi nr nr [...], [...],[...], [...].
Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie istnieje zatem dokumentacja, o której mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, będąca podstawą do wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działki nr [...] oraz działek sąsiednich. Kopia "Szkicu wyznaczenia projektowanych działek" nr 30, pochodząca z dokumentacji o numerze ewidencyjnym 249-9/139/80, stanowiącej projekt scalenia gruntów wsi O., w gminie O., została włączona do operatu technicznego o identyfikatorze ewidencyjnym P.2612.2019.1551.
W ocenie organu odwoławczego wykonawca ww. opracowania nie wykazał, że dokumentacja sporządzona w wyniku scalenia gruntów wsi O. i zawarte w niej dane, są niewiarygodne, co uzasadniałoby potrzebę ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w trybie określonym w § 37 - § 39 ww. rozporządzenia. W sprawozdaniu technicznym wykonawca stwierdził, że po przeprowadzeniu analizy materiałów geodezyjnych, pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jedynie dokumentacja dotycząca punktów granicznych 6-839 i 6-841, spełniała wymogi dokładnościowe. Argument, iż dokumentacja nie spełnia obowiązujących standardów, zdaniem organu odwoławczego, nie może stanowić podstawy do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, gdyż nie każda dokumentacja, która nie spełnia obowiązujących standardów, jest niewiarygodna.
Organ odwoławczy podkreślił, że oczywiste jest, iż dokumentacja projektu scalenia gruntów wsi O., sporządzona w latach 1977 - 1979, nie spełnia obecnie obowiązujących standardów, podobnie, jak wymieniona w § 36 pkt 6 ww. rozporządzenia, dokumentacja sporządzona przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów. Nie oznacza to jednak, że dane zawarte w tej dokumentacji są niewiarygodne. Ocena dokumentacji o numerze ewidencyjnym 249-9/139/80 pod względem wiarygodności, jest istotna, tym bardziej, że dokumentacja ta określa stan prawny gruntów wydzielonych w czasie scalenia, w tym działki nr [...], wynikający z decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 18 czerwca 1979 r.
Organ odwoławczy wskazał, że wykonawca dokumentacji o identyfikatorze ewidencyjnym P.2612.2019.1551, powinien dążyć do wykorzystania wszystkich danych zawartych w dokumentacji projektu scalenia, dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych, a ustalenie innego przebiegu granic wydzielonych w wyniku scalenia, winno mieć miejsce tylko w wyjątkowych okolicznościach, po wykazaniu w sposób nie budzący wątpliwości, że dokumentacja projektu scalenia nie jest wiarygodna.
Nadto organ odwoławczy podkreślił, że odwołanie U. A. odnosi się wyłącznie do przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], w związku z tym organ odniósł się do sprawy w zakresie objętym odwołaniem, stwierdzając, że dokumentacja o identyfikatorze ewidencyjnym P.2612.2019.1551, nie może być podstawą do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym przebiegu granicy pomiędzy działkami nr nr [...] i [...], położonymi w obrębie O., gmina O., a w związku z tym również w zakresie dotyczącym zmiany powierzchni działki nr [...]. Dodał, że powierzchnia działki jest funkcją przebiegu jej granic, a zatem brak podstaw do wykazania danych określających przebieg granicy pomiędzy działkami nr nr [...] i [...] uniemożliwia określenie powierzchni działki nr [...].
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana wadliwie, należy ją uchylić, a ponieważ postępowanie administracyjne zakończone tą decyzją było od samego początku bezprzedmiotowe należy je umorzyć.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wnieśli Z. S. i K. S., zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędną ocenę stanu faktycznego sprawy i uznanie, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie w zakresie, ustalenia - przebiegu granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] oraz zmiany powierzchni działki nr [...] położonej w gminie O. obręb O., podczas gdy przedmiotem wszczętego z urzędu przez Starostę Staszowskiego postępowania administracyjnego jest orzeczenie o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynikającej z materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli w szczególności, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy błędnie uznał, że uprawniony jest w toku postępowania administracyjnego dotyczącego aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków rozstrzygać o stanie prawnym nieruchomości, w szczególności w zakresie jej granic i powierzchni. Zdaniem skarżących, o powyższym świadczy zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie, z którego jednoznacznie wynika, że organ ten uchyla decyzję organu pierwszej instancji, w części dotyczącej ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana była w przedmiocie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków ustalonych granic działki ewidencyjnej nr [...].
Skarżący podnieśli, że granica działki nr [...] obręb O. gmina O. została protokolarnie ustalona w odpowiednim trybie i brak jest podstawy prawnej do wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w przedmiocie jej ustalenia, co miało miejsce w sprawie.
W załączeniu do pisma procesowego z dnia 9 marca 2020 r. skarżący przedstawili dokumenty, z których ich zdaniem wynika prawidłowy zasięg działki, której są współwłaścicielami. Skarżący podnieśli, że załącznik nr 1 stanowi projekt zagospodarowania budynku mieszkalnego skarżących i stodoły z dnia 13 marca 1976 r., na którym zaznaczona jest granica 5,0 m od tych budynków oraz 3,0 m od budynku U. A., wskazując, że w takiej odległości od tych budynków znajduje się obecnie ogrodzenie. Ogrodzenie, które znajduje się pomiędzy działką skarżących, a działką sąsiadów zostało wybudowane, jako drewniane około w 1970 r. przez poprzednich właścicieli sąsiedniej nieruchomości.
Skarżący podnieśli, że sąsiedzi około 2005 r. sami wybudowali, w miejscu starego drewnianego ogrodzenia, obecnie istniejące ogrodzenie betonowe, z którego usytuowaniem się nie zgadzają, twierdząc że powinno zostać ono przesunięte 2,0 m w głąb działki.
Nadto skarżący wskazali na wyjaśnienia geodety dotyczące dokonanej przez organ odwoławczy oceny poprawność wykonania operatu geodezyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonym zakresie podtrzymuje merytoryczne stanowisko wyrażone w powyższej decyzji, stwierdzając jednocześnie, że ponowna kontrola tego rozstrzygnięcia dokonana na skutek wniesionej skargi ujawniła uchybienie popełnione w toku postępowania zakończonego tą decyzją polegające na nierozpatrzeniu odwołania złożonego przez K. S. Organ wskazał, że w tych okolicznościach istnieje podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn formalnych, w celu ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem odwołania złożonego przez K. S. Dodał, że charakter ujawnionego uchybienia nie pozwala na jego wyeliminowanie przez organ odwoławczy we własnym zakresie, w trybie określonym w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2020 r. uczestnik postępowania – U. A. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie niniejszej, wskazując na istniejący spór graniczny ze skarżącymi i wniosła o oddalenie skargi.
Z kolei uczestnik postępowania M. S. w piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2020 r. wniósł o objęcie prowadzonym postępowaniem jego odwołania z dnia 16 grudnia 2019 r. złożonego do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach za pośrednictwem Starosty Staszowskiego, które nie zostało rozpoznane przez organ odwoławczy. Uczestnik przedstawił kopię ww. odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W związku z tak określonymi przez ustawodawcę kompetencjami sądu administracyjnego, w pierwszej kolejności zaskarżona decyzja podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jej nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 672).
W rozpoznawanej sprawie, Sąd dopatrzył się wad zaskarżonej decyzji skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności.
Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Wniesienie odwołania w terminie przez legitymowany podmiot umożliwia osiągnięcie rezultatu polegającego na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11, podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 k.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego", względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Analogiczne stanowisko zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005r. sygn. akt OSK 1230/04 oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010r. sygn. akt II OSK 1198/09, [numer dowodu zakryty].
W niniejszej sprawie warunek łącznego rozpoznania przez organ odwoławczy wszystkich odwołań stron postępowania nie został spełniony.
Zaskarżona decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach została wydana po rozpatrzeniu odwołania U. A. od decyzji Starosty Staszowskiego z dnia 2 grudnia 2019 r. Bezsporne jest przy tym, że również M. S. (strona postępowania administracyjnego) wniósł w dniu 16 grudnia 2019 r. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji (k.19 akt adm.), które nie zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy. Warto zauważyć, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przyznał, że ponowna kontrola decyzji z 5 lutego 2020 r., dokonana na skutek wniesionej skargi, ujawniła uchybienie polegające na nierozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. S. a charakter ujawnionego uchybienia nie pozwala na jego wyeliminowaniu we własnym zakresie.
Z odwołania M. S. jednoznacznie wynika, że kwestionował on wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję, co z kolei obligowało organ odwoławczy, do rozpoznania jego odwołania łącznie z odwołaniem U. A. Sumując powyższe, terminowe wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie.
Wykazane w sprawie niniejszej naruszenie stanowi wydanie decyzji bez podstawy prawnej i jest podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Tym samym, zdaniem Sądu, wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, przedwczesne byłoby odniesienie się do meritum sprawy i podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku), na które złożył się wpis w kwocie 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.