Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 kwietnia 2011r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania M. S., w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. z 2006r. Dz.U. Nr 122, poz. 851 ze zm.) - uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie choroby zawodowej, tj. obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji zasługuje na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, jako wydana z naruszeniem procedur postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Wskazał, że podstawą wszczęcia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego postępowania był wniosek M. S z dnia 16 listopada 2010r. o przeprowadzenie badań specjalistycznych narządu słuchu zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 grudnia 2002r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stałym lub długotrwałym uszczerbku na zdrowiu, trybu postępowania przy ustalania tego uszczerbku oraz postępowania o wypłatę jednorazowego odszkodowania.
Zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przywołane we wniosku rozporządzenie powinno stać się podstawą dla organu I instancji do wezwania M. S. (tym bardziej, że wolę stawiennictwa zawarł on we wniosku) w celu szczegółowego poinformowania (zgodnie z dyspozycją art. 9 kpa), że Państwowa Inspekcja Sanitarna nie jest organem właściwym do orzekania o uszczerbku na zdrowiu i w zw. z tym należało ustalić, po pierwsze czego wnioskodawca oczekuje po działaniach Państwowego Inspektora Sanitarnego, a po drugie, czy złożony wniosek należy traktować jako zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej narządu słuchu.
W przypadku ustalenia, że M. S. jest zainteresowany postępowaniem w sprawie choroby zawodowej, organ I instancji poza wszczęciem postępowania, obowiązany jest do szczegółowego poinformowania go o procedurze tego postępowania oraz udzieleniu wskazówek odnośnie dowodów, zgodnie z art. 75 § 1 kpa, mając na względzie zasadę informowania stron według art. 9 kpa.
Organ odwoławczy zarzucił, że z dokumentacji sprawy wynika, że organ I instancji również nie wypełnił obowiązków określonych w przepisach Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869), zgodnie z którymi należało dokonać oceny narażenia M. S. na działanie hałasu w całym okresie jego zatrudnienia, czyli zarówno w uspołecznionych zakładach pracy, jak i w rolnictwie, pomimo dostarczenia przez M. S. świadectwa pracy. Organ I instancji ograniczył się jedynie do oceny narażenia występującego w gospodarstwie rolnym, jednakże w sporządzonej na tę okoliczność Karcie narażenia zawodowego brak jest istotnych dla sprawy informacji, a mianowicie czy M. S. poza traktorem obsługiwał także inne narzędzia, urządzenia lub maszyny, które mogły być źródłem hałasu oraz nie dokonał obowiązkowego podsumowania oceny narażenia zawodowego M. S. na działanie hałasu.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził w związku powyższym, że organ I instancji nie podjął w toku postępowania działań do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co doprowadziło do błędnego i prawnie wadliwego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny umorzył w trybie art. 105 § 1 kpa postępowanie w sprawie choroby zawodowej M. S. uznając je za bezprzedmiotowe, gdyż w ocenie tego organu żądanie strony, czyli zgłoszenie choroby zawodowej wpłynęło po upływie 2 lat od zakończenia pracy zawodowej, a z powodu braku narażenia na działanie hałasu uznano za bezcelowe skierowanie go na badanie lekarskie w kierunku rozpoznania choroby zawodowej.
Organ odwoławczy podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 105 § 1 kpa to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego. Okoliczność, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące uwzględnienie żądania strony, czyli w tym wypadku stwierdzenia choroby zawodowej nie czyni jej bezprzedmiotową, ale stanowić może podstawę do odmownego załatwienia sprawy.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że organ I instancji nie tylko błędnie zastosował wykładnię art. 105 § 1 kpa, ale poprzez nieuprawnioną ocenę dostarczonej przez stronę dokumentacji medycznej naruszył również przepisy określone w § 1 ust. 1 pkt 2 i § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. Ponadto w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przywołano załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r., co jest z formalno-prawnego punktu widzenia błędne. Nie uwzględniono natomiast przepisu art. 12 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.jedn. z 2008r. Dz.U. Nr 50, poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym rolnicze choroby zawodowe rozpatrywane są zgodnie z przepisami Kodeksu pracy.
W skardze (zatytułowanej "odwołanie") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]M. S. "zaskarżył decyzję w części, to jest co do brakującej części obejmującej wskazanie, jakie czynności procesowe, dowodowe powinien wykonać organ pierwszej instancji w zakresie przeprowadzenia kontroli warunków pracy oraz dokumentów: dla ustalenia źródeł hałasu, nasilenia hałasu, ochrony przed hałasem: czasokresu przebywania w hałasie, ustalenia związku przyczynowo-skutkowego w zakresie właściwego uzasadnienia podjętej decyzji".
Skarżący wniósł o "wydanie właściwych wskazówek kierunkowych sprecyzowanie wymaganych czynności, które powinny być wykonane w sposób wskazany przez organ sądowy".
W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi odwoławczemu zachowawczość oraz wskazał przy jakich urządzeniach wywołujących hałas pracował. Zdaniem skarżącego "wszystko wskazuje na wystąpienie choroby zawodowej: ubytek długotrwały lub stały słuchu obustronny, odbiorczy". Nadto skarżący zobowiązał się do uzupełnienia materiału dowodnego, wykazania ważnych dokumentów, w tym kart pracy ze Spółdzielni.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości, bądź zasad współżycia społecznego.
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Nie ulega wątpliwości, że uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ II instancji, nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Wyeliminowanie uchybień, na które wskazał Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji, mogło zatem nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji, co znalazło wyraz w prawidłowym rozstrzygnięciu organu odwoławczego.
Z treści skargi wynika, że jej autor nie ma zastrzeżeń co do merytorycznej treści decyzji organu odwoławczego, co oznacza że zgadza się z koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W jego ocenie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał organowi I instancji kierunku dalszego postępowania.
Podnoszone przez skarżącego zarzuty jednak nie mogą odnieść zamierzonego skutku, nie można bowiem uznać, że organ odwoławczy pominął wskazanie dla organu I instancji dalszego kierunku postępowania.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, jakich czynności nie dopełnił organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...], co oznacza, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ ten winien je uzupełnić.
Na wstępie należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności wyjaśnienia, czy złożony przez M. S. wniosek z dnia 16 listopada 2010r. należy traktować jako zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej narządu słuchu. Skarżący bowiem wskazał we wniosku rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 grudnia 2002r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stałym lub długotrwałym uszczerbku na zdrowiu, trybu postępowania przy ustalania tego uszczerbku oraz postępowania o wypłatę jednorazowego odszkodowania, a Państwowa Inspekcja Sanitarna nie jest organem właściwym do orzekania o uszczerbku na zdrowiu.
Organ odwoławczy wskazał także, że w przypadku ustalenia, że wniosek dotyczy zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej należy dokonać oceny narażenia go na działanie hałasu w całym okresie jego zatrudnienia, zarówno w uspołecznionych zakładach pracy, jak i rolnictwie. Organ wskazał także na istotne braki w sporządzonej przez organ I instancji karcie narażenia zawodowego oraz brak podsumowania oceny narażenia zawodowego na działanie hałasu.
W skardze do sądu skarżący określa swoją chorobę zawodową jako "ubytek długotrwały lub stały słuchu, obustronny, odbiorczy", w związku z czym podkreślenia wymaga, że rozporządzenie określa w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik rozporządzenia jako chorobę zawodową "obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz". W związku z tym zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodnego w kierunku wystąpienia u skarżącego takiej choroby zawodowej.
Okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania tej choroby, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi 2 lata, co słusznie podniósł organ I instancji. Jednak niedokładnie przeprowadzone postępowania dowodowego przez ten organ uniemożliwiało ustalenie, od kiedy ten okres należy liczyć. Ponadto rację ma organ odwoławczy twierdząc, że okoliczność, iż w sprawie nie został spełniony jeden z warunków niezbędnych do rozpoznania choroby zawodowej, czyli upływ okresu 2 lat nie czyni sprawy bezprzedmiotową, ale stanowić może jedynie podstawę do odmownego załatwienia sprawy.
Należy podkreślić, że organ odwoławczy dokonał właściwej wykładni przepisu art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o którym stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania jest bowiem orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 kpa, ani też art. 107 § 3 kpa.
Z tych względów w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, wobec czego skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu, o czym orzekł Sąd w sentencji wyroku.