Uzasadnienie
Decyzją z [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 15 października 2021 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek J. P. o zmianę w ewidencji gruntów poprzez usunięcie wpisu o użytku las i pastwisko trwałe.
W toku prowadzonego postępowania ustalono, że w rejestrze gruntów z 1968 r. pod numerem 45 wykazano między innymi działkę nr 347 o powierzchni 0,80 ha jako grunty: orne klasy IV o pow. 0,37 ha, orne klasy V o pow. 0,19 ha, orne klasy VI o pow. 0,24 ha we władaniu S. A. Następnie w jednostce rejestrowej 45 dokonano w rejestrze gruntów zmian użytków, klas i powierzchni i wpisano RIV b o pow. 0,19 ha, RVI o pow. 0,20 ha, PsIV o pow. 0,27 ha, LsV o pow. 0,14 ha, nie zapisując daty oraz podstawy dokonanej zmiany. W 1967 r. przeprowadzono w [...] klasyfikację gruntów, która została zatwierdzona orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 20 września 1967 r. pod nr PBG. IV-3/35/67. Z mapy klasyfikacyjnej nie wynika aby działka 347 zawierała kontur leśny. W 1982 r. dokonano odnowy operatu ewidencji gruntów dla obrębu [...] i pod pozycją rejestrową 32 wpisano zmianą 2/85 jako właścicieli W. S. i J. P. Zmianą 5/88 wykazano J. P. jako właściciela działki 347, przy czym podstawą wpisu w księdze wieczystej była umowa zniesienia współwłasności.
W pozycji rejestrowej 32 została wykazana działka 347 o pow. 0,80 ha, w tym grunty stanowiące użytki gruntowe: RIV b o pow. 0,19 ha, RVI o pow. 0,20 ha, PsIV o pow. 0,27 ha, LsV o pow. 0,14 ha. W wyciągu z księgi wieczystej wskazano w Dziale I-O - oznaczenie nieruchomości w rubryce 1.9 - komentarz w łamie 5 wpisano: rola, pastwisko, las, działka zabudowana, co potwierdza zgodność zapisów w księdze wieczystej z danymi ewidencyjnymi.
Starosta [...] wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie zdjęć lotniczych z lat: 1975, 1977, 1979, 1981, 1987, stwierdzając – po ich przeanalizowaniu – że na działce 347 znajdują się drzewa uznane za użytek leśny. Dodatkowo, pismem z 11 stycznia 2022 r. organ I instancji zwrócił się do Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa w Urzędzie Miasta i Gminy w [...] o przesłanie informacji na temat uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu [...]. W odpowiedzi z 13 stycznia 2022 r. Urząd Miasta i Gminy w [...] poinformował, że uproszczony plan urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych, został zatwierdzony 12 marca 2019 r. na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. Właściciele działki nr 347 w trakcie wyłożenia projektu nie wnosili żadnych uwag i zastrzeżeń do sporządzonej dokumentacji.
Z wyciągu z uproszczonego planu urządzenia lasu i rejestru działek leśnych i gruntów przeznaczonych do zalesienia na działce nr 347 zinwentaryzowano drzewostan olszy czarnej w wieku około 60 lat, II klasa bonitacyjna o powierzchni 0,14 ha. Zgodnie z ustawą o lasach z dnia 28 września 1991 r. właściwy organ wykazując w uproszczonym planie urządzenia lasu działkę nr 347 dokonał oceny, że część działki nr 347 stanowi las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasu. Orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje, że dopóki dany teren - działka ujęty jest w uproszczonym planie urządzenia lasu, nie jest dopuszczalna w innym postępowaniu administracyjnym zmiana określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las.
Ponadto Starosta zwrócił się pismem do Urzędu Miasta i Gminy w [...] o wydanie zaświadczenia na temat tego jakie jest przeznaczenie terenu dla działki nr 347 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...]. W odpowiedzi pismem z dnia 17 grudnia 2021 r. Urząd Miasta i Gminy w [...] poinformował, że:
- - zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr XXIV/149/2000 z dnia 28 września 2000 r. działka nr 347 znajduje się na terenach: Y.MN.13 – tereny rolne przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, V.L - tereny lasów, V.R - tereny rolne, stanowisko archeologiczne 4 - grodzisko wczesnośredniowieczne,
- - zgodnie z uchwałą Nr XXXII/232/05 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 czerwca 2005 r. zmiana MPZP dotyczyła obszaru przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe w pozostałej części dalej obowiązywał MPZP z 2000 r.
Mając na uwadze powyższe Starosta [...] decyzją z [...] odmówił dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina [...] dla działki nr 347, polegającej na przywróceniu w części opisowej ewidencji gruntów i budynków, użytków gruntowych i klas bonitacyjnych do stanu z 1968 r.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła J. P., zarzucając organowi I instancji niewystarczające zaangażowanie się w wyjaśnienie stanu faktycznego, błędną analizę zebranych dowodów i przyjęcie niewłaściwego stanu faktycznego.
Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przytoczył art. 20 ust. 3a, art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), jak również § 44 pkt 2 oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2021 r. poz. 1390 t. j. ze zm.) podkreślając, że ewidencja gruntów i budynków jest postępowaniem rejestrowym, nie rozstrzyga stanu przedmiotowego i podmiotowego zmieniającego się w czasie i kolejno powstałych dokumentów. Każdorazowe dokonanie zmiany powinno być udokumentowane przez wnioskodawcę. Usuwanie błędnych danych może się dokonać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy mają charakter pomyłek na podstawie złożonych przez wnioskodawcę dokumentów. Zgodnie z obowiązującym prawem rejestrowanie zmian na podstawie archiwalnych materiałów jest niemożliwe.
Wobec powyższego nie jest możliwe wprowadzenie żądanych przez wnioskodawczynię zmian w zakresie danych ewidencyjnych i przywrócenie stanu z 1968 roku. Tym samym prawidłowa jest decyzja organu I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła J. P., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść orzeczenia – to jest art. 7, art. 77, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu dokładnie, jaki jest sposób użytkowania działki nr 347, w szczególności na ustaleniu, jakie jest położenie użytku las na tej działce oraz braku należytego uzasadnienia decyzji poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe rejestrowanie zmian na podstawie archiwalnych materiałów.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kluczowe w niniejszej sprawie jest dokładne ustalenie położenia użytku lasu. Przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Dane wprowadzone w wyniku modernizacji nie są danymi niewzruszalnymi, a w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Organ prowadzący ewidencję gruntów obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny przyjęty do zasobu jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot.
Natomiast w niniejszej sprawie zignorowano m.in. informację z dokumentów załączonych do wniosku tzn. kopii fragmentu mapy ewidencyjnej, klasyfikacyjnej z 1968 r. oraz wydruku z mapy ewidencyjnej z Geoportalu z aktualną klasyfikacją gruntów obrębu [...]. Zignorowano zapytania samej skarżącej o położenie użytku las dla działki nr 347 obrębu [...]. Organy oparły się również na nieprawdziwych informacjach, jakoby J. P. nie kwestionowała planu uproszczonego planu urządzenia lasu. W poczet dowodów przyjęto zdjęcia lotnicze, które jednak nie są poprawnie opisane (z wymiarami), co uniemożliwia poprawne zlokalizowanie użytku las na przedmiotowej działce. Plan zagospodarowania przestrzennego z 2000 r. wskazuje na położenie użytku las, które różni się od tego z pomiarów geodety z 1982 r. Ponadto, wskazywano na błędne położenie lasu w zasobach Lasów Państwowych oraz na mapie udostępnionej pod adresem http://sip. [...].eu/.
Powyższe uzasadnia wątpliwości co do usytuowania użytku lasu, a informacje jakie uzyskiwała skarżąca są sprzeczne i niejednoznaczne – co wymaga aktywności organu ewidencyjnego, na którym ciąży obowiązek aktualizacji ewidencji gruntów.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 328 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina [...] dla działki nr 347, polegającej na przywróceniu w części opisowej ewidencji gruntów i budynków, użytków gruntowych i klas bonitacyjnych do stanu z 1968 roku.
Podstawą wprowadzania wpisów w ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.), zwanej dalej "P.g.k.". Zgodnie z art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b P.g.k., aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek; następuje zaś w drodze czynności materialno - technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku aktualizacji z dokonywanej z urzędu informacje muszą wynikać z: przepisów prawa; dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4: materiałów zasobu; wykrycia błędnych informacji (ust. 2a). Jeśli aktualizacja jest dokonywana na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie przepisów prawa; wpisów w księgach wieczystych; prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu; ostatecznych decyzji administracyjnych; aktów notarialnych; aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych; zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu; wpisów w innych rejestrach publicznych; dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (art. 24 ust. 2b P.g.k).
Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Każdorazowa konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana przez wnioskodawcę. W ramach pojęcia aktualizacji można dokonywać prostowania jak i usuwania danych błędnych. Może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Z uwagi na czysto deklaratoryjny charakter urządzeń ewidencyjnych, niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, musi być oczywista, a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest tylko i wyłącznie odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego, choćby był on zgodny z żądaniem wnioskodawcy.
Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h P.g.k.). Przy czym aktualizacja ewidencji poprzez usunięcie błędu może dotyczyć tylko i wyłącznie błędów oczywistych czyli takich, które można dostrzec z łatwością, a więc bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Wniosek skarżącej inicjujący postępowanie dotyczył aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obręb [...], gm. [...], dla działki nr 347, poprzez "usunięcie wpisu o użytku las i pastwisko trwałe".
Jak wynika z aktualnego wypisu z rejestru gruntów działka stanowiąca przedmiot wniosku składa się z użytków gruntowych o symbolach: RIV b o pow. 0,19 ha, RVI o pow. 0,20 ha, PsIV o pow. 0,27 ha, LsV o pow. 0,14 ha. Wprawdzie w rejestrze gruntów z 1968 r. pod numerem 45 wykazano między innymi działkę nr 347 o powierzchni 0,80 ha jako grunty: orne klasy IV o pow. 0,37 ha, orne klasy V o pow. 019 ha, orne klasy VI o pow. 0,24 ha, jednak w 1982 r. dokonano odnowy operatu ewidencji gruntów dla obrębu [...] i w pozycji rejestrowej 32 została wykazana działka 347 o pow. 0,80 ha, w tym grunty stanowiące użytki gruntowe: RIV b o pow. 0,19 ha, RVI o pow. 0,20 ha, PsIV o pow. 0,27 ha, LsV o pow. 0,14 ha – a więc zgodnie ze stanem obecnym.
Niezależnie od zgromadzonych dokumentów w postaci zdjęć lotniczych czy zaświadczenia o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim z akt postępowania wynika, że został wówczas (w 1982 roku) sporządzony operat techniczny, w którym wykazano takie właśnie użytki. Skarżąca w toku postępowania nie przedłożyła zaś dokumentacji, która mogłaby stanowić podstawę aktualizacji, ale odwoływała się do dokumentacji geodezyjnej z okresu założenia ewidencji. Należy natomiast podzielić wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalna jest aktualizacja wpisów ewidencyjnych w oparciu o dokumenty archiwalne, na podstawie ich ponownej oceny. Na wniosek strony można bowiem wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków jedynie zmiany danych, objętych tą ewidencją, wynikające z nowych zdarzeń, a nie korygować wpisy na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów (por. m.in. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Bk 812/13, WSA w Rzeszowie z 12 lipca 2016r., sygn. II SA/Rz 1541/15, WSA w Krakowie z 22 listopada 2021 r., sygn. III SA/Kr 810/21).
Co więcej, jak słusznie podniosły organy, w wyciągu z uproszczonego planu urządzenia lasu i rejestru działek leśnych i gruntów przeznaczonych do zalesienia na działce nr 347, zatwierdzonym 12 marca 2019 r. na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r., zinwentaryzowano drzewostan olszy czarnej w wieku około 60 lat, II klasa bonitacyjna o powierzchni 0,14 ha. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 672), w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu.
Natomiast zgodnie art. 20 ust. 3a P.g.k. ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. To te przepisy wyznaczają wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy pojęciem lasu w ewidencji gruntów i budynków a lasem w ustawie o lasach. Dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny, niż las. Plan urządzenia lasu jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem (por. m.in. wyroki NSA z 18 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 1901/20, z 9 listopada 2021 r., sygn. I OSK 4442/18, z 11 maja 2022 r., sygn. I OSK 1369/21).
Odnosząc się zaś do treści skargi należy podnieść, że organ ewidencyjne odnosiły się do danych, które wynikają z ewidencji, tj. rodzaju użytku i jego powierzchni (zgodnych zresztą z planem urządzenia lasu), nie zaś – jak chce tego skarżąca – do "ustalenia położenia użytku lasu".
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.