Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 364/22

Uzasadnienie

Decyzją z 24 maja 2022 r., znak: SKO.PZ-71/2858/119/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania W. Sp. z o.o., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z 24 marca 2022 r., znak: ITO.6730.58.2021, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej "G." o mocy do 1,0MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] obręb G., gm. G. Wydając decyzję Wójt Gminy G. po analizie funkcji oraz cech zabudowy stwierdził, że działka objęta wnioskiem nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) dalej jako u.p.z.p.

W odwołaniu W. zarzuciła organowi I instancji błędną interpretację przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 18 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii oraz art. 10 ust. 2b u.p.z.p. poprzez nieuznanie, że instalacja fotowoltaiczna, będąca przedmiotem wniosku, stanowi małą instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy o odnawialnych źródłach energii.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie danych z ewidencji gruntów ustaliło, że na terenie działki nr ewid. [...] występują użytki rolne klasy R-IVa i RIVb. Wnioskowana inwestycja należy do instalacji odnawialnego źródła energii wymienionej w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii.

Według organu odwoławczego w sprawie kluczowe znaczenie mają przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazujące, że rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii należy do organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Z treści powyższych przepisów wywodzi się, że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW oraz wyjątkowo do 1000 kW na gruntach klasy V i niższych oraz urządzeń innych niż wolnostojące, na obszarze gminy realizowane w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studium. Powyższe oznacza, że oprócz wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., lokalizacja inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej mocy powyżej 500 kW oraz wyjątkowo do 1000 kW na gruntach klasy V i niższych oraz urządzeń innych niż wolnostojące, może zostać ustalona w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy, o ile w studium obowiązującym na terenie danej gminy zaplanowano umieszczenie tego typu inwestycji na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., przyjętym uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia 26 marca 2019 r., teren inwestycji położony jest na obszarze Lokalnego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...]". Teren planowanego przedsięwzięcia stanowią grunty rolne obejmujące grunty orne, łąki, pastwiska, sady, stawy hodowlane oraz nieużytki rolne. Funkcja uzupełniająca obejmuje siedliskową zabudowę zagrodową w indywidualnych gospodarstwach rolnych, zabudowę związaną z prowadzonym gospodarstwem rybackim, zalesienia. W Studium lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW w postaci farm fotowoltaicznych obejmuje tereny innych obrębów, a mianowicie: [...], natomiast nie przewidziano takiej inwestycji w obrębie G. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, skoro studium nie przewiduje na terenie wskazanym przez inwestora pod planowaną inwestycję, w ogóle umieszczenia jakichkolwiek odnawialnych źródeł to nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem Kolegium, nie jest również spełniony warunek kontynuacji funkcji, wymagany obligatoryjnie przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, albowiem z prawidłowo sporządzonej analizy zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że w granicach obszaru analizowanego nie ma działki zabudowanej, podobną do wnioskowanej inwestycją. Pomimo spełnienia pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., brak kontynuacji funkcji powoduje zatem konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie ze stanowiskiem organu II Instancji stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (zarówno w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją jak i w zmienionej treści), powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.

Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co nie wyklucza możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy, ale wówczas wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W skardze do tut. Sądu W. Sp. z o.o. zarzuciła rozstrzygnięciu Kolegium:

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez:
2. - zaniechanie przez organ II Instancji wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym w szczególności mających na celu ustalenie, iż planowana do realizacja instalacja fotowoltaiczna mieści się w definicji legalnej instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii;
3. - zaniechanie rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji rozpatrzenie go w sposób wybiórczy i niewyczerpujący, w szczególności niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności oraz zaniechanie poczynienia własnych ustaleń w sprawie w kwestii zarzutów powołanych przez skarżącego w odwołaniu z dnia 10 kwietnia 2022 roku;
4. - zaniechanie rozpatrzenia sprawy merytorycznie w jej całokształcie, tj. rozpatrzenia wszelkich twierdzeń, zarzutów i żądań skarżącego składanych w toku postępowania oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji, pominięcie okoliczności istotnych dla sprawy;
5. - uchylanie się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustalenia, czy w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do naruszenia przepisów prawa i w jakim zakresie;
6. - uchylenie się od przedstawienia ustalenia faktycznego i prawnego wyjaśniającego dlaczego organ przyjął, że planowana inwestycja polegająca na budowie instalacji fotowoltaicznej nie należy do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r.
7. 2) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez:
8. - poprzestanie na arbitralnym uznaniu, że dokumenty na podstawie których organ I Instancji wydał decyzję nr ITO.6730.15.2022.D o warunkach zabudowy z dnia 24.03.2022r. są prawidłowe, bez dokonania przez organ II Instancji własnej analizy i oceny materiału dowodowego i w zasadzie powtórzenie argumentacji przytoczonej przez organ I Instancji w uzasadnieniu decyzji;
9. - przedstawienie w uzasadnieniu decyzji informacji, które w sposób niewyczerpujący odnoszą się do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji, co skutkowało tym, iż w zakresie zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń i nieprawidłowości nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe;
10. 3) art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak precyzyjnego określenia podstawy faktycznej wydanej decyzji, w szczególności w zakresie braku zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;
11. 4) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez bezpodstawne i bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji I Instancji.

Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

1. 1) art. 2 pkt. 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o odnawialnych źródłach energii poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ II Instancji i w konsekwencji błędne przyjęcie, że do instalacji, o której mowa w powyższym przepisie stosuje się wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p., zamiast zwolnienia określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;
2. 2) art. 2 pkt. 18 ustawy o odnawialnych źródłach energii poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ II Instancji i w konsekwencji brak przyjęcia, że instalacja fotowoltaiczna, określona we wniosku o wydanie warunków zabudowy złożonym przez skarżącą, stanowi małą instalację odnawialnego źródła energii w myśl powyższego przepisu;
3. 3) art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie przez organ II Instancji, że powyższe przepisy znajdą zastosowanie do przedmiotowej instalacji określonej we wniosku o wydanie warunków zabudowy złożonym przez skarżącego, w sytuacji w której moc instalacji fotowoltaicznej nie przewyższa 1 MW, tj. 1000 kW;
4. 4) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy instalacji fotowoltaiczna określona przez skarżącą we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest instalacją, która z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p., podlega z mocy prawa wyłączeniu od spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.;
5. 5) § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona zgodnie z powyższym Rozporządzeniem, w sposób prawidłowy określiła, że dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także że przesłanki te nie mogą być spełnione
6. 6) art. z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że studium może stanowić podstawę prawną decyzji administracyjnej, a co za tym idzie, że jest to akt prawa miejscowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oaz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy G. z 24 marca 2022 roku o numerze ITO.6730.58.2021 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również o przeprowadzenie rozprawy w trybie stacjonarnym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca wystąpiła o wydanie warunków zabudowy dla instalacji, o mocy nie większej niż 1 MW, co świadczy, że spełnia warunki określone w art. 2 pkt. 18 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W związku z powyższym wyłączenie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stawy o planowaniu i powinno znaleźć zastosowanie do niniejszej inwestycji, która w myśl art. 2 ust. 18 ustawy o odnawialnych źródłach energii stanowi małą instalację. W sytuacji, gdy moc instalacji fotowoltaicznej nie przewyższa 1 MW, tj. 1000 kW nie prawidłowe jest przyjęcie, że art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p. znajdą zastosowanie do instalacji określonej we wniosku o wydanie warunków zabudowy. Zmiana art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miała na celu usprawnienie w sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenach gmin w całej Polsce. Ustawodawca zaznaczył, że procedury zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (w oparciu o stary system prawny) były długotrwałe i kosztowne, ponieważ należało zmienić dodatkowo studium.

Wyrażając pełne zrozumienie dla potrzeby racjonalnego planowania i gospodarowania przestrzennego, a także kierując się troską o dynamiczny rozwój energetyki odnawialnej w Polsce, zauważono negatywny wpływ przedmiotowej regulacji na inwestycje w odnawialne źródła energii cechujące się najbardziej przyjaznym wpływem na środowisko, lokalną społeczność oraz gospodarkę przestrzenną. Z punktu widzenia gospodarki przestrzennej, instalacje fotowoltaiczne do 1 MW o mocy zainstalowanej są neutralne, zaś w poszczególnych przypadkach mogą wpływać na nią pozytywnie. Celem ustawodawcy jest otwieranie rynku Odnawialnych Źródeł Energii i ułatwienie tworzenia instalacji fotowoltaicznej.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami organu II instancji, że treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co nie wyklucza możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy, ale wówczas wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Powołując się na stanowisko orzecznicze (wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 958/21, wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 514/21) podniesiono, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii nie jest wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, o czym świadczy zmiana treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Mając na uwadze wyłączenie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie znajdował w sprawie zastosowania § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a w tym względzie organ II instancji nie dokonał własnej oceny prawnej, nie odniósł się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, a jedynie powtórzył argumentację zawartą w decyzji organu I Instancji.

Niezależnie od powyższego skarżąca zauważyła, że zasada dobrego sąsiedztwa może być stosowana w sposób szeroki, a orzecznictwo wprost wskazuje, że nie musi ona stanowić tylko kontynuacji dotychczasowej funkcji, ale może również wprowadzać nową funkcję jeśli w sposób bezkolizyjny będzie współgrać ona z funkcją już istniejącą, co potwierdza utrwalony w orzecznictwie pogląd dotyczący tej zasady. Podkreślono, że obecnie teren pod instalację fotowoltaiczną jest nieużytkowany rolniczo, jest nieużytkiem, co nie zostało uwzględnione w obu decyzjach. W niniejszej sprawie niezwykle ważne jest, że w Gminie G., w miejscowości G., wybudowane są już instalacje (dwie o mocy przekraczającej 500 kW każda) znajdujące się w sąsiedztwie rybnych stawów hodowlanych, Obszaru NATURA 2000 i w niedalekiej odległości Obszaru Chronionego Lasy Przysusko - Szydłowieckie, gdzie biorąc pod uwagę decyzje obu organów - instalacje fotowoltaiczne powinny zostać zlokalizowane, jak najdalej od wartości cennych przyrodniczo oraz terenów przeznaczonych na produkcję żywności, typu hodowla ryb.

Natomiast wybrana przez inwestora lokalizacja znajduje się z dala od jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej (najbliższa znajduje się w odległości około 300 metrów) w sąsiedztwie pól, lasów i nieużytków. Planowana inwestycja będzie niewielkiej wysokości, z dala od zabudowań mieszkalnych, terenów rekreacyjnych czy też wypoczynkowych, a co za tym idzie będzie ona niewidoczna, nieuciążliwa dla mieszkańców. Może ona jedynie poprawić stan okolicznych pól, które od lat są sukcesywnie porzucane i stają się nieużytkami, a w konsekwencji są zarastane. Mała instalacja odnawialnego źródła energii, o tak niewielkiej wysokości i powierzchni, nie jest w stanie zaburzyć ładu przestrzennego w sąsiedztwie drzew (znacznie wyższych niż planowana instalacja).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 9 ust. 5 u.p.z.p. podniesiono, że nie istnieje moc prawna wydawania decyzji administracyjnych na podstawie studium, gdyż w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest ono aktem prawa miejscowego, a tylko tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego, czyli zobowiązuje jedynie lokalne władze samorządowe. W związku z tym, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, natomiast jest aktem prawnym o charakterze wewnętrznym, jego adresatami są jednostki organizacyjne podporządkowane radzie gminy - akty prawne niemające mocy powszechnie obowiązującej nie mogą w żadnym wypadku stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa).

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej, o mocy do 1MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obręb G., gm. G. Swoje stanowisko oparły na stwierdzeniu, że na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. nie przewidziano tego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem skarżącej. Ponadto uznały, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ciążył na organie obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzenia analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, zaś jej wyniki jednoznacznie wskazywały, że w granicach obszaru analizowanego nie ma działki zabudowanej podobną do wnioskowanej inwestycją. Ustalono, że na terenie tej działki, przewidzianej jako teren inwestycji, występują użytki rolne klasy R-IVa i RIVb.

W kontekście przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji wskazanych w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, kluczowy problem w niniejszej sprawie - sprowadza się do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2019 r. poz. 1524), zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność odnośnie interpretacji tego przepisu, związana z unormowaniami zawartymi w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Stosownie do treści 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1. 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
2. 2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Jak stanowi art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w planie miejscowym w zależności od potrzeb określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Zgodnie z pierwszym poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 9.12.2020 r. II OSK 3705/19, skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (zmiana na 500 kW od 30 października 2021 r. w związku z wejściem w życie art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw Dz.U.2021.1873) – wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.

Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Podobne stanowisko zajął WSA w Białymstoku z 30.12.2021 r. II SA/Bk 876/21, WSA w Szczecinie z 16.06.2021 r. II SA/Sz 42/21, WSA w Gliwicach z 19.05.2021 r. II SA/Gl 1423/20, WSA we Wrocławiu wyrok z 14.06.2022 r. II SA/Wr 389/22, WSA w Krakowie z 20.05.2022 r. II SA/Kr 394/22.

Całkowicie odmienny pogląd zaprezentował NSA w wyroku z 29.06.2022 r. II OSK 1276/21, stwierdzając, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy, czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii.

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, odwołało się do reguł wykładni systemowej i przyjęło, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, (a po zmianie 500 kW), oraz z aktualnym brzmieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego poglądu organu, ponieważ akceptuje stanowisko o braku podstaw do wprowadzania w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy, czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii, zaprezentowane w powołanym wyżej wyroku NSA z 29.06.2022 r., jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki WSA w Olsztynie: z 12 lipca 2022 r., sygn. II SA/Ol 282/22, z 31 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Ol 7/22, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl),

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku sygn. II OSK 1276/21, dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust.3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym.

Jak dalej podniósł NSA w cyt. wyroku: "Poza tym ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (określanym mianem aktu polityki planowania przestrzennego oraz aktem kierownictwa wewnętrznego i niebędącym, w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zob. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących."

Władztwo planistyczne gminy wyraża się w kształtowaniu polityki przestrzennej gminy z ograniczeniem prawa własności, co odbywa się poprzez uchwalenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jakim są przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Systemowa wykładnia przepisów art. 61 ust. 3 i art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - forsowana przez Kolegium w tej sprawie - nie może pomijać innych przepisów tej samej ustawy, a w szczególności art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej ostatniej regulacji każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest bowiem prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli więc organy gminy chcą wprowadzić ograniczenia w zabudowie obszarów gminy urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW (poza wyjątkiem z art. 10 ust. 2a ustawy), to powinny doprowadzić do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziane zostaną konkretne obszary dla lokalizowania zabudowy.

Należy ponadto podnieść, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma regulacji uzależniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, od warunku, że inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy też przepisu, który przy stosowaniu normy wynikającej w art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy nakazuje uwzględnić treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Takie przepisy zawarte są dla przykładu w ustawie z 5 lipca 2018 r. z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (art. 5 ust. 3, Dz. U. z 2021, poz. 1538), w ustawie z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (art. 7 ust. 2, Dz. U. z 2022, poz. 1072), czy w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 41 ust. 4 pkt 2, Dz. U. z 2022, poz. 1693).

Nie sposób więc podzielić - tożsamego z organem I instancji - poglądu Kolegium, który legł u podstaw utrzymania w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 MW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a ustawy) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium. Zatem brak lokalizacji takich urządzeń w studium sam w sobie nie stanowi podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Z podniesionych względów trafne okazały się wszystkie te zarzuty skargi, które zasadzają się na twierdzeniu, że odnośnie ograniczeń w lokalizowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy.

Podzielić należy także zarzuty skargi, w których skarżąca podnosi, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, tak jak przyjęły oba orzekające w sprawie organy administracji. W świetle wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przyjętej przez Sąd w analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że z uwagi na kwalifikację planowanej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii brak jest konieczności oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p, czyli warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Wobec powyższego przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że w granicach obszaru analizowanego nie ma działki zabudowanej podobnie jak działka objęta wnioskiem, co potwierdza zasadność odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, nie zasługuje na akceptację i nie może stanowić przesłanki odmowy wydania tej decyzji.

Podsumowując, oparcie decyzji administracyjnej odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej "G." o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr ewid. [...] obręb G., gmina G. na przesłankach, które w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie mają znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia oznacza, że argumentacja zawarta w motywach rozstrzygnięcia obu organów orzekających w sprawie, nie może być uznana za trafną, co w konsekwencji skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji Wójta Gminy G. z 24 marca 2022 r.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, kierując się wyrażonym przez Sąd stanowiskiem prawnym, uwzględni, że w aktualnym stanie prawnym instalacja fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 500 kW stanowi wyjątek, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie istnieje więc konieczność badania przez organy orzekające, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.