Uzasadnienie
Postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r., znak: SKO.EG-40/2052/4/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia Z. B., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z 16 stycznia 2023 r., znak: GKŚ-I.3160.3.1.2021, o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia Z. B. do wykonania obowiązku określonego w decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 28 lutego 2008 r. znak: OŚII.7660-25/08 ze zm., którą Z. B. został zobowiązany do usunięcia z działki nr [...] obr. [...] przy ul. Ś. [...] w Kielcach nagromadzonych tam odpadów w związku z prowadzoną działalnością na terenie zakładu oraz wzywającego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym 6/2021/GKŚ z 15 października 2021 r., w terminie 2 miesięcy od otrzymania niniejszego postanowienia.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wskazaną wyżej decyzją z 28 lutego 2008 r. Prezydent Miasta Kielce zezwolił Przedsiębiorstwu Gospodarki Odpadami "S." Z. B. na odzysk odpadów ze wskazaniem miejsca ich gromadzenia i sposobu postępowania w trakcie, jak i po wygaśnięciu zezwolenia. W zezwoleniu wskazano termin jego obowiązywania do 31 grudnia 2018 r., lecz z mocy art. 232 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach zezwolenie straciło ważność z dniem 23 stycznia 2016 r. Podmioty prowadzące działalność związaną z odpadami, które nie uzyskały do 23 stycznia 2016 r. odpowiedniego zezwolenia, były traktowane jako prowadzące działalność niezgodnie z przepisami. W dniu 9 maja 2012 r. M. N. jako dzierżawca oraz Z. B. jako poddzierżawca zawarli w A. P. jako wydzierżawiającym w formie aktu notarialnego umowę poddzierżawy terenu przy ul. Ś. [...] w Kielcach.
W dniu 2 czerwca 2020 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (WIOŚ) w Kielcach przeprowadził kontrolę przedmiotowego terenu, stwierdzając na terenie działki nr [...] oraz części działki nr [...] przy ul. Ś. proces odzysku odpadów, który prowadzi D. sp. z o.o. Na działce nr [...] stwierdzono pryzmy odpadów postrzępiarkowych, tj. różnego rodzaju odpady pochodzenia komunalnego, w tym opady opakowaniowe z tworzyw sztucznych. Ponadto stwierdzono odpady pochodzące z demontażu pojazdów. Odpady były zgromadzone luzem, w pryzmach, na częściowo utwardzonej płytami betonowymi powierzchni oraz bezpośrednio na gruncie, w sposób nieselektywny i nieuporządkowany, w miejscu na ten cel nieprzeznczonym, co stanowi naruszenie art. 16 i art. 23 ustawy o odpadach.
Upomnieniem z 30 czerwca 2021 r., znak: GKŚ-I.6236.12.2020, Prezydent Miasta Kielce wezwał Z. B. do niezwłocznego wypełnienia obowiązków wskazanych decyzją z 28 lutego 2008 r. oraz udokumentowania ich wykonania w terminie 30 dni od daty doręczenia upomnienia, tj. od 12 lipca 2021 r. W dniu 15 października 2021 r. wystawił zaś w stosunku do Z. B. tytuł wykonawczy znak: 6/2021/GKŚ, dotyczący obowiązku wynikającego z art. 26 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, nałożonego na posiadacza odpadów, który dysponował zezwoleniem związanym z gospodarką odpadami na terenie działki nr [...] obr. [...], położonej przy ul. Ś. [...], nakazującego niezwłoczne usunięcie z powyższego terenu wszystkich odpadów. W tytule wykonawczym wskazano, że obowiązek stał się wymagalny z dniem 23 stycznia 2016 r. Tego samego dnia, tj. 15 października 2021 r., Prezydent Miasta Kielce nałożył na Z. B. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1000 zł. W dniu 11 stycznia 2022 r. przeprowadzone zostały oględziny ww. nieruchomości, które wykazały, że odpady nie zostały usunięte. Następnie, organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z 16 stycznia 2023 r.
W zażaleniu Z. B. zarzucił naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Podniósł, że od 10 lat nie ma żadnego tytułu prawego do władania nieruchomością przy ul. Ś. [...], a same odpady zostały przejęte przez D. sp. z o.o., co wynika z aktu notarialnego z 9 maja 2012 r. W dniu 1 października 2012 r. poddzierżawa ww. terenu od A. P. (wspólnika spółki D.) została zakończona. Spółka D. rozpoczęła sprowadzanie tych samych odpadów i ich przetwarzanie. Pod koniec dzierżawy spółka przejęła większość odpadów, resztę miała przejąć w późniejszym terminie i obciążyć poddzierżawcę zgodnie z umową poddzierżawy. Z. B. zakończył działalność firmy PGO "S." i nie zajmuje się przetwarzaniem odpadów.
Organ II instancji wskazał, że w świetle art. 26 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o odpadach nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia okoliczność, że posiadacz odpadów nie ma obecnie żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. Dalej opisał zasady nakładania grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1, art. 121 § 1 i 3, art. 122 § 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej "upea"). Podkreślił, że w przypadku grzywny w celu przymuszenia organ nie bada merytorycznie sprawy, a jedynie zasadność zastosowania środka egzekucyjnego. Wskazał, że orzeczona grzywna jest najmniej dotkliwym środkiem spośród wszystkich wymienionych przez ustawodawcę. Został nałożona w zgodzie z obowiązującymi w tej materii przepisami upea.
W skardze do tut. Sądu Z. B. powielił zarzuty i ich uzasadnienie zaprezentowane w zażaleniu. Dodał, że ogłosił upadłość, wobec czego organ powinien przeanalizować zasadność obciążania go grzywnami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), dalej "upea", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie Z. B., prowadząc działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami "S." Z. B., uzyskał, na podstawie art. 26 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. odpadach, decyzję Prezydenta Miasta Kielce z 28 lutego 2008 r., znak: OŚ.II.7660-25/08, później zmienioną, zezwalającą na odzysk odpadów w okresie do 31 grudnia 2018 r. Z uwagi na treść art. 232 ust. 2 nowej ustawy odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.), zgodnie z którym zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż przez trzy lata od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (co nastąpiło 23 stycznia 2013 r.), zezwolenie z 28 lutego 2008 r. utraciło ważność z dniem 23 stycznia 2016 r.
Stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r., z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Obowiązek usunięcia odpadów, w sytuacji gdy zezwolenie na odzysk odpadów straciło ważność, powstaje więc z mocy prawa. Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu (art. 26 ust. 4).
W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że na działce nr [...] w Kielcach przy ul. Ś. [...] skarżący prowadził działalność związaną z gospodarką odpadami. Organ egzekucyjny wykazał, że na ww. działce znajdują się pryzmy odpadów postrzępiarkowych, tj. różnego rodzaju odpady pochodzenia komunalnego, w tym opady opakowaniowe z tworzyw sztucznych, a nadto odpady pochodzące z demontażu pojazdów. Do dnia wydania zaskarżonego postanowienia odpady te nie zostały usunięte, co jest w sprawie bezsporne.
Poddane kontroli tut. Sądu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane przez organ właściwy (art. 20 § 1 pkt 2 upea), we właściwej procedurze, tj. po wysłaniu upomnienia o konieczności wykonania obowiązku i wystawieniu tytułu wykonawczego z 15 października 2021 r., nr 6/2021/KGŚ. Postanowienie nakładające grzywnę zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 upea, tj. zawiera wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Nie budzi wątpliwości, że w sprawie jednocześnie zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, tj. braku dobrowolnego wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku (art. 7 § 3 u.p.e.a.).
W ocenie Sądu, ustalona w niniejszej sprawie wysokość grzywny pozostaje zgodna z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a., gdyż brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że kwota 3000 zł została ustalona przez organ egzekucyjny arbitralnie, w szczególności, że jako nadmierna, pozostawała nieadekwatna z punktu widzenia celu nałożenia grzywny, tj. przymuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Tym bardziej, że jest to już druga nałożona na zobowiązanego grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie ekonomicznej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku i taki cel, w ocenie Sądu, zasadniczo może spełnić nałożona na skarżącego grzywna, pomimo że jej wysokość w świetle dopuszczalnych granic jej wymiaru nie może być uważana za zbyt dolegliwą, podobnie jak warunki jej uiszczenia (wyznaczenie terminu 2 miesięcy na jej uiszczenie).
Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w przywołanych okolicznościach sprawy nie narusza prawa, a jego uzasadnienie w sposób adekwatny do celu zastosowania środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym ujawnia skarżącemu jako zobowiązanemu podstawę faktyczną i prawną wydanego rozstrzygnięcia (art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 Kpa w zw. z art. 18 upea). Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii, że skarżący ogłosił upadłość, należy wyjaśnić, że żaden przepis prawa nie uzależnia dopuszczalności nałożenia grzywny w celu przymuszenia od ewentualnej upadłości zobowiązanego.
Zgodnie z art. 122 § 3 upea, zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Alternatywne ujęcie ww. środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 upea. W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest zatem dopuszczalne powołanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem (por. J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013, nr 3, s. 119 i n.; wyroki NSA: z 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2606/15; z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2130/17; z 2 marca 2023 r., sygn. II OSK 1839/20).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący podnosi, że nie ma żadnego tytułu prawego do władania nieruchomością przy ul. Ś. [...], a odpady zostały przejęte przez D. sp. z o.o. Kwestionuje więc w istocie samą dopuszczalność egzekucji z uwagi na błąd co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 upea). Tymczasem, jak wyżej wskazano, w ramach kontroli sądowej postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, weryfikacji nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie mogły zostać podniesione przez zobowiązanego w ramach zarzutów, a nie zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego. Sformułowane na obecnym etapie postępowania zarzuty skargi w istocie nie dotyczą legalności zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, lecz z ich istoty wynika, że skarżący próbuje podważyć zasadność prowadzonej egzekucji.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.