Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 23 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 373/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania P. W. (zwanej dalej "Spółką"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] i Gminy K. z [...] stycznia 2022 r. znak: UKO. [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 7,0MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w miejscowości N. D., gm. K., powiat konecki, woj. świętokrzyskie.

W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że tryb i zasady ustalania warunków zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. dalej "u.p.z.p." lub "ustawa"). Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji, a ustalenie tych warunków następuje na wniosek inwestora. W niniejszej sprawie Spółka wnioskiem z 20 sierpnia 2021 r. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla ww. farmy fotowoltaicznej na części działki nr [...] w miejscowości N. D., gmina K..

Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem inwestora, że teren inwestycji obejmuje tylko część ww. działki. Organ odwoławczy wskazał, że w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, co nie oznacza jednak, że stanowi to podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Użyty w tym przepisie termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki (działek) objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnie położenia inwestycji na działce.

Kolegium podkreśliło, że w omawianej sprawie inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku co do części działki. W związku z tym organ odwoławczy ocenił, że brak jest podstaw, by wzywać inwestora do modyfikacji wniosku w tym zakresie, uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Nadto Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem korzystanie z prawa dzierżawcy do realizacji inwestycji nie może prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Przechodząc do analizy decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium powołało się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 610, dalej "u.o.ź.e.") i podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Kolegium wskazało, że przepisem art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873), zmieniony został art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Zatem oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze aktualne brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 500 kW.

Jak ustaliło Kolegium, na terenie działki nr [...] w miejscowości N. D. zalegają użytki rolne klasy (na obszarze wskazanym przez inwestora jako teren inwestycji) R-V, R- VI, R-IVB, R- IVA, a pozostały obszar to grunty działki klasy LsVI, Ł-V, Ls-V, W-ŁV, Br- RIVB. Planowana przez Spółkę farma fotowoltaiczna o mocy do 7,0 MW wraz z infrastrukturą techniczną jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Nie czyniąc rozważań w przedmiocie, czy wobec omawianej inwestycji należy badać spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czy tylko spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 do 5 u.p.z.p., Kolegium powołało się na przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., z których wynika, że rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.

W ocenie Kolegium, powyższe oznacza, że oprócz wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. lokalizacja inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW oraz wyjątkowo do 1000kW na gruntach klasy V i niższych oraz urządzeń innych niż wolnostojące może zostać ustalona w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy, o ile w studium obowiązującym na terenie danej gminy zaplanowano umieszczenie tego typu inwestycji na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium ustaliło zaś, że w kontrolowanej sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy nie przewiduje w okolicach miejscowości N. D. w ogóle umieszczenia jakichkolwiek odnawialnych źródeł energii. Teren działki objęty wnioskiem określony jest w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego jako teren rolniczy.

Ustosunkowując się do argumentacji Spółki, że studium nie stanowi podstawy prawnej dla treści decyzji o warunkach zabudowy, nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, a jedynie zbiorem postulatów, których uwzględnienie jest obowiązkowe w procedurze uchwalania planu miejscowego, Kolegium stwierdziło, że wprowadzenie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. należy odczytywać w ten sposób, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (pominięciem wyjątków), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Wartość 500 kW jest wartością graniczną, poniżej której kompetencja gminy zostaje wyłączona oraz wyjątkowo do 1000kW na gruntach klasy V i niższych oraz urządzeń innych niż wolnostojące.

W takiej sytuacji to inwestor "proponuje" miejsce lokalizacji takiej inwestycji, zaś gmina jest władna do orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. Jednak w przypadku, gdy inwestor planuje lokalizację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, tereny pod taką inwestycję "wskazuje" gmina w studium, a następnie w planie miejscowym. Za przyjęciem takiej wykładni przemawia art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zdaniem Kolegium, analogiczne wnioski rodzą się po zastosowaniu wykładni celowościowej omawianego przepisu.

Celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bowiem zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Ochronę ładu przestrzennego zapewnia albo plan miejscowy (który kompleksowo reguluje przeznaczenia terenów i gabaryty obiektów) albo alternatywnie decyzja o warunkach zabudowy poprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątki od tej zasady są wyraźnie wskazane w ustawie i związane są np. z celem inwestycji (decyzje o lokalizacji celu publicznego), formą obiektu (obiekty liniowe) lub koncentracją obiektów o funkcji przemysłowej. Wyjątek ten dotyczy też instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e.

Kolegium dodało, że przepisów u.p.z.p. nie można odczytywać wybiórczo, co prowadzi do wniosku, że w sytuacji braku planu miejscowego warunki zabudowy przy treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. mogą być ustalone w oderwaniu od postanowień studium jedynie dla odnawialnych źródeł energii do 500 kW oraz wyjątkowo do 1000kW na gruntach klasy V i niższych oraz urządzeń innych niż wolnostojące. Natomiast powyżej tej mocy, tak jak w kontrolowanej sprawie, lokalizacja tych źródeł energii w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z lokalizacją przewidzianą w studium.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że takiej zgodności w kontrolowanej sprawie nie ma, zatem zasadna była odmowa ustalenia warunków zabudowy z innych przyczyn niż wskazane w decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że instalacja odnawialnych źródeł energii nie musi spełniać wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium wskazało, że nie ta kwestia zdecydowała o treści wydanego rozstrzygnięcia i na tym etapie czynienie rozważań w tym zakresie jest zbędne. Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., poprzez pominięcie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii, bowiem organ pierwszej instancji w żaden sposób nie kwestionował zasadności wspierania rozwoju energii odnawialnej, a odmowa pozytywnego rozpatrzenia żądania Spółki wynikała z faktu niespełnienia przez planowaną inwestycję ustawowych warunków, wskazanych w rozstrzygnięciu tego organu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. W. zaskarżonej decyzji Kolegium zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że w związku z tym, iż polityka określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. jest sprzeczna z celem przedsięwzięcia (inwestycji), nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego;
3. b) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji znacznie utrudnia budowę jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, że interes społeczny przemawia za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa, w szczególności biorąc pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii, jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takie jak: powszechność, brak negatywnego oddziaływania na środowisko, brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory, redukcja zużycia paliw kopalnych, zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki, brak negatywnego odziaływania na krajobraz, brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otocznie;
4. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, będące konsekwencją naruszenia przepisów prawa procesowego tj.:
5. a) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., przez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, w czasie gdy studium wiąże jedynie organy Gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie mpzp, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy, na które powołuje się Burmistrz, odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego;
6. b) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w niniejszej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 tego przepisu, podczas gdy z jego treści wprost wynika, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, jaką jest farma fotowoltaiczna, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2, tj. spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej;
7. c) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;
8. d) art. 64 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w omawianym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których planowana jest inwestycja na cele nierolnicze, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy stanowiącej integralną część wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, podnosząc w szczególności, że zgodnie z konstytucyjną koncepcją źródeł prawa decyzje administracyjne, w tym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego, jakim jest również studium. Spółka podniosła, że aktualne przepisy prawa nie nakładają obowiązku zgodności wydawanej decyzji, o której mowa, z ustaleniami studium, a nowelizacja przepisów w tym kierunku wymagałaby zmiany Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 14 września 2022 r. nikt się nie stawił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a., stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącej Spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, o łącznej mocy do 7,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w miejscowości N. D., gm. K.. Ustalono, że na terenie działki nr ewid.[...] w miejscowości N. D., przewidzianej jako teren inwestycji, zalegają na obszarze wskazanym przez inwestora jako teren inwestycji użytki rolne klas: R-V, R-VI, R-IVB, R-IVA, a pozostały obszar to grunty klasy Ls-VI, Ł-V, Ls-V, W-ŁV, Br- RIVB.

Kluczowy problem w niniejszej sprawie - w kontekście przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji wskazanych w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji - sprowadza się do wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2019r. poz. 1524), zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii. Nie ma przy tym sporu co do tego, że planowana przez skarżącą Spółkę farma fotowoltaiczna o mocy do 7,0 MW wraz z infrastrukturą techniczną, jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii.

Niewątpliwie w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżności odnośnie interpretowania art. 61 ust. 3 ustawy w kontekście przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Zdaniem organu odwoławczego, ograniczenia w zastosowaniu art. 61 ust. 3 ustawy zostały zawarte w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1. 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
2. 2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zważyło, że w sprawie niniejszej należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a po zmianie wprowadzonej art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873), należy mieć na uwadze aktualne brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela jednak odmienny pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 1276/21, czy wyroki WSA w Olsztynie: z 12 lipca 2022 r., sygn. II SA/Ol 282/22, z 31 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Ol 7/22, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy, czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku sygn. II OSK 1276/21, a Sąd w tej sprawie posłuży się tą argumentacją, uznając ją za własną, dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust.3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym.

Jak dalej podniósł NSA w cyt. wyroku: "Poza tym ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (określanym mianem aktu polityki planowania przestrzennego oraz aktem kierownictwa wewnętrznego i niebędącym, w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zob. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących."

Władztwo planistyczne gminy wyraża się w kształtowaniu polityki przestrzennej gminy z ograniczeniem prawa własności, co odbywa się poprzez uchwalenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jakim są przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Systemowa wykładnia przepisów art. 61 ust. 3 i art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - forsowana przez Kolegium w tej sprawie - nie może pomijać innych przepisów tej samej ustawy, a w szczególności art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej ostatniej regulacji każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest bowiem prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli więc organy gminy chcą wprowadzić ograniczenia w zabudowie obszarów gminy urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW (poza wyjątkiem z art. 10 ust. 2a ustawy), to powinny doprowadzić do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziane zostaną konkretne obszary dla lokalizowania zabudowy.

Należy ponadto podnieść, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma przepisu, który przy stosowaniu normy wynikającej z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy nakazuje uwzględnić treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Takie przepisy zawarte są dla przykładu w ustawie z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (art. 5 ust. 3, Dz. U. z 2021, poz. 1538), w ustawie z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (art. 7 ust. 2, Dz. U. z 2022, poz. 1072), czy w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 41 ust. 4 pkt 2, Dz. U. z 2022, poz. 1693).

Ubocznie tylko wypada zauważyć, że nieograniczone czasowo (bo plan miejscowy sporządza się obowiązkowo tylko wtedy, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne) wprowadzenie w studium zakazu zabudowy wybranych obszarów gminy urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o wysokich mocach zainstalowanych, a przez to ograniczenie prawa własności dla właścicieli takich obszarów, uzasadniane władztwem planistycznym gminy, traci swoją aktualność w dobie kryzysu energetycznego, z jakim obecnie mamy do czynienia na obszarze kraju. Należy rozważyć, czy w interesie publicznym nie jest propagowanie rozwoju odnawialnych źródeł energii nie tylko z punktu widzenia ochrony środowiska, ale też zjawiska utrudnionego dostępu obywateli do źródeł ciepła z uwagi na rosnące koszty jego wytwarzania.

Nie sposób więc podzielić poglądu Kolegium, który legł u podstaw utrzymania w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 MW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a ustawy) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium.

Zatem trafne okazały się wszystkie te zarzuty skargi, które zasadzają się na twierdzeniu, że odnośnie ograniczeń w lokowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy.

Podzielić należy także zarzuty skargi, w których skarżąca podnosi, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Dlatego Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji. Organ ten w uzasadnieniu decyzji eksponował inne powody odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, bo stwierdził, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem planowana inwestycja pełniłaby funkcję sprzeczną w stosunku do stanu zagospodarowania obszaru analizowanego. Inaczej mówiąc, organ ten ocenił, że nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji z obszaru analizowanego. Tymczasem, jak wyżej już podniesiono, nie może być żadnych wątpliwości w świetle treści art. 61 ust. 3 ustawy, że w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi w zakresie naruszenia przez wydane w sprawie decyzje art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez inwestora, należy stwierdzić, że również ten zarzut okazał się uzasadniony. Dla oceny trafności tego zarzutu Sąd posłuży się argumentacją zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2022 r. (sygn. II OSK 712/21, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), którą skład orzekający w tej sprawie podziela, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

Jak podniósł NSA w przywołanym wyżej wyroku, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (w związku z art. 64 ust.

1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.

1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy, z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka".

Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.

1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca, jak wyjaśnił NSA w cyt. wyroku, konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto warte uwagi jest również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: " na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu".

Przepisy te pozwalają na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.

NSA podkreślił, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wprawdzie właściciel może dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, jest to jednak zbytni formalizm, który ponadto nie spowoduje, że ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna.

W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana.

Nie jest w tym kontekście przekonujący argument organu odwoławczego, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy. Również argument organu odwoławczego, że wyznaczenie na terenie inwestycji części działki mogłoby prowadzić do obchodzenia ograniczeń dotyczących wskaźników urbanistycznych – intensyfikacji zabudowy działek, nie mógł zasługiwać na uwzględnienie, skoro dla instalacji odnawialnych źródeł energii wskazanych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Niemniej wypada zauważyć, że w rozporządzeniu (także przed zmianą z 17 grudnia 2021 r.) ustawodawca nakazuje wyznaczać wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (podkreślenie Sądu) - § 5 rozporządzenia. Podobnie inne przepisy rozporządzenia nie wprowadzają obowiązku wyznaczania wskaźników dla projektowanej zabudowy wyłącznie w odniesieniu do całości działki ewidencyjnej.

Nie ma zatem co do zasady przeszkód prawnych, aby inwestor wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objął część działki ewidencyjnej (choćby w przypadku, gdy jest to działka o dużej powierzchni), niemniej zadaniem organu orzekającego w takiej sprawie będzie zbadanie, czy uwzględnienie powyższego wniosku nie spowoduje obejścia przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem tych aktów przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi.