Uzasadnienie
Decyzją z 11 maja 2023 r., znak: SKO.PS-80/2803/1667/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania S. M. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej decyzji z 14.02.2023 r. znak: SR/531/ZZ/ZP/001034/02/2023 orzekającej o ustaleniu, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony Panu S. M. za okres od 01.03.2021 r. do 31.12.2022 r. w kwocie 215,84 zł miesięcznie przyznany na podstawie decyzji nr SR/5230/ZP/004460/12/2017 z 04.12.2018 r. zmienionej decyzją nr SR/5230/ZP/004275/11/2018 z 15.11.2018 r. ostatnio zmienionej decyzją nr SR/5230/ZP/000024/01/2021 z 05.01.2021 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego w łącznej kwocie 4748,48 zł oraz odsetek ustawowych za opóźnienie naliczanych do pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt sprawy wynika, że organ I instancji rozpatrując kolejny wniosek S. M. z 20 stycznia 2023 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustalił, że spełniły się przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. S. M. w oparciu o orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Skarżysku-Kamiennej z 14.11.2017 r., wydanym do dnia 30.11.2020 r., pobierał zasiłek pielęgnacyjny na podstawie wydanej przez Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna decyzji z 4 grudnia 2017 r. znak: SR/5230/ZP/004460/12/2017, zmienionej następnie w zakresie wysokości zasiłku decyzją tego organu z 15 listopada 2018 r. znak: SR/5230/ZP/004275/11/2018.
Decyzją z 5.01.2021 r. znak: SR/5230/ZP/000024/01/2021 organ I instancji przyznał S. M. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie na okres od 01.12.2020 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Kolejnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Skarżysku-Kamiennej z 23.02.2021 r. S. M. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 28.02.2023 r.
W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres od 1 marca 2021 r. do 31 grudnia 2022 r. w kwocie 215,84 zł miesięcznie jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi.
Z decyzją organu I instancji z 14 lutego 2023 r. znak: SR/531/ZZ/ZP/001034/02/2023 nie zgodził się S. M. podnosząc, że orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie dostarczył ze względu na zły stan zdrowia. Wyjaśnił, że jest osobą z niedowładem połowicznym lewostronnym po przebytym rozległym udarze i do chwili obecnej przechodzi liczne rehabilitacje oraz posiada orzeczenie nr RKLKi-447-2022/KBL/POL Świętokrzyskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi Właściwemu Do Spraw Wewnętrznych w Kielcach z 9 maja 2022 r. o przyznaniu znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe (inwalidztwo jest trwałe), załączając stosowny dokument.
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach stwierdziło, że w świetle art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2b, ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu; za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, a kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy, odsetki są naliczane od miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty.
Zdaniem organu odwoławczego, zasiłek pielęgnacyjny został przyznany S. M. na okres od 1.12.2020 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. We wszystkich decyzjach strona była informowana o konieczności zgłoszenia organowi wszelkich zmian dotyczących przyznanego prawa, jednak odwołujący nie poinformował organu o uzyskaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wobec faktu, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego zostało przyznane na określony czas, który upłynął a mimo to strona nadal pobierała zasiłek, Kolegium uznało, że zasiłek ten stanowi nienależnie pobrane świadczenie i podlega zwrotowi. Organ pouczył stronę o możliwości dochodzenia przez nią umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń, odroczenia terminu ich płatności albo rozłożenia na raty.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z 11 maja 2023 r. wniósł S. M., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący podniósł, że w jego sytuacji przedłożenie nowego orzeczenia w żaden sposób nie zmieniło i nie mogło zmienić zasadności i wysokości świadczenia. Zarówno organ I jak i II instancji naruszył art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 2b i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem nie sposób uznać by skarżący nienależnie pobierał świadczenia rodzinne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "Ppsa."), sąd administracyjny przeprowadza kontrolę zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., dotycząca uznania zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego S. M. za okres od 1.03.2021 r. do 31.12.2022 r. za świadczenie nienależnie pobrane oraz zobowiązanie ww. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz odsetkami ustawowymi.
Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej u.ś.r.), w tym art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1 u.ś.r.).
Faktyczną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium było ustalenie, że mimo wcześniejszego informowania strony o konieczności zgłoszenia organowi wszelkich zmian dotyczących przyznanego prawa, skarżący nie poinformował organu I instancji o wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zaś ta okoliczność, jak wynika z akt sprawy, wyszła na jaw z chwilą złożenia przez skarżącego nowego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 20 stycznia 2023 r.
Prawdą jest, że decyzją Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna z 5 stycznia 2021 r., w związku z art. 15h ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 374 ze zm.), przyznano S. M. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 215,84zł miesięcznie na okres od 1.12.2020 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W decyzji tej skarżący został pouczony o treści art. 25 ust. 1 u.ś.r., stosownie do którego, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne.
O ile można uznać, że skarżący został skutecznie powiadomiony o ciążącym na nim obowiązku wynikającym z art. 25 ust. 1 u.ś.r., to dla stwierdzenia, że osoba pobrała nienależne świadczenie rodzinne i ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, istotne znaczenie w aspekcie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1392/21; por. też wyroki WSA: z 28 października 2021 r., II SA/Gl 764/21; z 15 lipca 2022 r., II SA/Gl 281/22).
Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że dla uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane, decydujące znaczenia ma nie tylko przesłanka obiektywna powodująca ustanie prawa do świadczenia, ale także świadomość i zamiar osoby pobierającej świadczenie. Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie na tle art. 30 ust. 2 u.ś.r.: wyrok NSA z 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/19; wyrok WSA w Lublinie z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 145/19; wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 152/19; wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 599/19; wyrok WSA w Łodzi z 20 lutego 2020 r., sygn. II SA/Łd 787/19; Wyrok WSA w Gliwicach z 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 150/20, CBOSA), ale także orzecznictwo wcześniejsze (patrz: wyroki NSA z 27 października 2010 r. sygn. I OSK 981/10, z 14 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 826/09, z 25 września 2013 r. sygn. I OSK 2949/12, z 18 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 1701/12, z 3 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1073/10, CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że obowiązek informacyjny organu nie został w pełni zrealizowany. Pouczenie zawarte w decyzji z 5 stycznia 2021 r. jak również w pozostałych decyzjach z 4.12.2017 r. i 15.11.2018 r., dotyczy jedynie zobowiązania strony do niezwłocznego poinformowania organu "w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych". Treść pouczenia sprowadza się wyłącznie do przytoczenia treści przepisów. W pouczeniu tym skarżący nie został poinformowany o utracie prawa do pobierania świadczenia w razie niewywiązania się z obowiązku niezwłocznego powiadomienia o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Nie ma zatem pouczenia o skutkach prawnych jakie wywołuje brak niezwłocznego powiadomienia o wydaniu tego orzeczenia. Zdaniem Sądu, do skarżącego, który działa samodzielnie i nie wiadomo czy posiada wiedzę prawniczą, kierowane do niego pouczenia nie powinny ograniczać się w swej treści do przytoczenia przepisów, a stanowić ich praktyczne objaśnienie ze wskazaniem konkretnych skutków niezastosowania się do zobowiązania zwłaszcza w zakresie nieprzedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności niezwłocznie po jego uzyskaniu.
Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie podkreśla się, że uregulowany w art. 9 k.p.a. obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Użyte przez ustawodawcę sformułowania "należyte" i "wyczerpujące" informowanie strony oznacza, że organ powinien uwzględnić przy formułowaniu swych pism do strony, że żądanie tylko wówczas odniesie skutek, jeśli jest zrozumiałe dla strony (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 roku, sygn. akt VII SA/Wa 52/17, CBOSA).
Skoro pouczenie nie odnosi się bezpośrednio do sytuacji faktycznej jaka wystąpiła w sprawie to strona mogła pozostawać w przekonaniu, że nie wystąpiły okoliczności mające wpływ na jej prawo do świadczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy nowe orzeczenie Powiatowego Zespołu Do spraw Niepełnosprawności w Skarżysko-Kamiennej z 23 lutego 2021 r. tak samo jak poprzednie, zaliczało skarżącego do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z okresem ważności do 28 lutego 2023 r. Powyższe oznacza, że skarżący nadal legitymował się orzeczeniem niezbędnym do ubiegania się o prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na dalszy okres. Zgodnie z treścią wniosku z 20 stycznia 2023 r. organ I instancji wydał 27 stycznia 2023 r. decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie.
W tych warunkach trudno uznać, że skarżący miał świadomość że nie przysługuje mu zasiłek pielęgnacyjny i nie ma podstaw do jego pobierania, zatem dalsze jego pobieranie oznaczałoby "nienależne pobieranie świadczenia" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Tylko w takich okolicznościach byłaby podstawa do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.
W ocenie Sądu zarówno organ I jak i II instancji błędnie zastosował przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Uwzględniając brak pełnego pouczenia skarżącego o skutkach niepowiadomienia organu odnośnie uzyskania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz fakt ciągłości ustalonego dla skarżącego znacznego stopnia niepełnosprawności (począwszy od 14.11.2017 r. do 28.02.2023 r.), brak było podstaw do przyjęcia przez organy, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącemu za okres od 1.03.2021 r. do 31.12.2022 r. w łącznej kwocie 4748,48 zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi.
W tym stanie rzeczy, błędne ustalenia organów I i II instancji skutkowały naruszeniem art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., i podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa.
O kosztach, na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.
W ponowionym postępowaniu organ I instancji uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku.