Uzasadnienie
T. W. wniosła w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skargę na zarządzenie nr 170/2023 Prezydenta Miasta Kielce z dnia 4 maja 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego dla Dyrektora Domu Kultury "Z." w Kielcach za lata 2008 – 2022.
Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego a to:
- - art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, § 6 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wynagradzania pracowników instytucji kultury, art. 29 § 1 pkt 3 w zw. z art. 13 Kodeksu Pracy w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z § 6 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wynagradzania pracowników instytucji kultury, art. 13 k.p., zarządzenia nr 349/2022 Prezydenta Miasta Kielce z 9 sierpnia 2022 r. w sprawie ustalenia zasad wynagradzania dyrektorów samorządowych instytucji kultury Miasta Kielce oraz naruszenie przepisów postepowania, a to:
- - art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 w zw. z art. 18 § 3 Kodeksu pracy, art. 8 § 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. w zw. z art. 31 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz § 6 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wynagradzania pracowników instytucji kultury, a także naruszenie norm ustrojowych a to:
- - art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce nr [...] z dnia 4 maja 2023 r., dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.
Uzasadniając właściwość sądu administracyjnego w powyższej sprawie skarżąca wskazała, że kwestionowane zarządzenie jest innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem strony, interes prawny do złożonej skargi wynika z faktu pełnienia przez nią funkcji Dyrektora Instytucji Kultury – Dom Kultury "Z." w Kielcach na podstawie aktu powołania przez jej organizatora – Prezydenta Miasta Kielce, a następnie poprzez powierzenie jej pełnienia obowiązków Dyrektora tejże instytucji kultury, z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej "właściwość Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie wynika, z faktu, że skarga na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, mimo, że ma charakter personalny to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że w przedmiotowej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego, albowiem zaskarżone zarządzenie jest aktem dotyczącym ustalenia składników wynagrodzenia pracowniczego osoby, dla której pracodawcą nie jest Prezydent Miasta Kielce. W opinii organu, wprawdzie zarządzenie jest podjęte w sprawie indywidualnej, jednakże nie ma charakteru publicznoprawnego, nie spełnia więc kryterium determinującego zakres dopuszczalności skargi na ten akt, którym jest właśnie kryterium "publicznoprawnego charakteru rozstrzygnięcia". W sytuacji niepodzielenia powyższego poglądu organ wniósł o oddalenie skargi wskazując merytoryczną argumentację przemawiającą za przyjęciem tego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Przed merytoryczną oceną wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest rozważenie, czy akt lub czynność podlegający zaskarżeniu dotyczy kognicji sądu administracyjnego. Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia, w świetle art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259. ze zm.),dalej p.p.s.a. Skarga będzie niedopuszczalna w sytuacji, gdy nie będzie spełniała warunków odnośnie do przedmiotu skargi, jej formy i treści.
Skarżąca wywodzi, że zaskarżone zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta Kielce z dnia 4 maja 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego dla Dyrektora Domu Kultury "Z." w Kielcach za lata 2008 – 2022 stanowi inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co uzasadnia jego zaskarżenie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2023 r., poz.
40) dalej: u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie mające za przedmiot ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego dla Dyrektora Domu Kultury "Z." w Kielcach za lata 2008 – 2022, nie jest zarządzeniem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a i 101 ust. 1 u.s.g.
Przede wszystkim zauważyć należy, że Dom Kultury "Z." jest samorządową instytucją kulturalną, której organizatorem jest Miasto Kielce, działającą na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 194). Zgodnie z § 6 Statutu, Dyrektora Z. powołuje Prezydent Miasta Kielce na okres od trzech do siedmiu lat, w trybie określonym w art. 15 i 16 Ustawy. Z art. 15 cyt. ustawy wynika, że Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.
W sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy (art. 15 ust. 7 cyt. ustawy).
W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury jest aktem podjętym przez organ administracji publicznej, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15 stwierdził, że podwójny charakter aktu odwołania dyrektora instytucji kultury nie może pozbawić możliwości objęcia takiego aktu kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod katem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora, jako aktu o charakterze publicznoprawnym. W wyroku z 22.11.2017 r., II OSK 481/16, lex nr 2431251 NSA uznał, że zarządzenie organu wykonawczego o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nie jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy, zarówno bowiem akt powołania jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych.
Podzielając pogląd o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu w zakresie odwołania dyrektora instytucji kultury z uwagi na publicznoprawny charakter takiego aktu, zauważyć należy, że zaskarżone zarządzenie dotyczy innej sprawy, a mianowicie ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego dla Dyrektora Domu Kultury "Z." w Kielcach za lata 2008 – 2022. Dodatek funkcyjny jest częścią wynagrodzenia za pracę, w ramach stosunku pracy i jego ustalenie nie ma charakteru publicznoprawnego. Ustalenie dodatku funkcyjnego nie jest również aktem skierowanym na zewnątrz i nie wymaga wydania indywidualnej decyzji administracyjnej. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego dla dyrektora instytucji kultury nie należy do spraw podejmowanych z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Ponadto, ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawiera regulacji wskazujących na odrębny tryb dochodzenia roszczeń ze stosunku pracy, zaś roszczenia ze stosunku pracy, w tym dotyczące wypłaty dodatku funkcyjnego należą do właściwości sądów rejonowych, sądów pracy. Stanowisko, że ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora nie będą przedmiotem badania Sądu administracyjnego wyraził NSA w postanowieniu z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2693/11.
W konsekwencji okoliczność, że niniejsza skarga dotyczy zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce, nie może skutkować merytorycznym badaniem trafności podniesionych w skardze zarzutów. O możliwości wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi nie decyduje bowiem prawna forma zaskarżonego aktu bądź czynności, w której organ zawarł swoje stanowisko, ale przedmiot zaskarżenia.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z podniesionych wyżej względów należało uznać, że przedmiotowa sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego, a zatem skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji postanowienia.