Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 411/22

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "SKO"), po rozpoznaniu zażalenia L. i L. małż. M., A. O., J. Z. i Ł. Z. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że na wniosek H. i J. małż. O. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe. Organ I instancji wystąpił z zapytaniem ofertowym do wybranych jednostek wykonawstwa geodezyjnego, uzyskując w odpowiedzi dwie oferty, z których wybrano najkorzystniejszą. Następnie 16 kwietnia 2019 r. podpisano z geodetą umowę, w której ustalono wysokość wynagrodzenia na kwotę 5.500,00 zł brutto. W dniu 8 kwietnia 2019 r. wnioskodawcy wpłacili zaliczkę na czynności geodety w wysokości 2.750,00 zł. Sporządzona dokumentacja z rozgraniczenia została przyjęta do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego 12 maja 2021 r. Za wykonaną usługę geodeta wystawił fakturę VAT, w całości opłaconą przez organ I instancji. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone decyzją o rozgraniczeniu z 31 maja 2021 r. Następnie, postanowieniem z 3 lutego 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...], po ponownym rozpatrzeniu ustalenia wysokości kosztów postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność H. i J. małż.

O. oznaczonej numerami działek 745/1 i 745/3, obrębu geodezyjnego [...], gm. [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną numerami działek: 743, 744/1, 744/4, 746/1, 746/7, 746/9, 746/3, 746/4, 746/2, ustalił że powyższe koszty postępowania ponoszą strony według osobnego rozdzielnika zainteresowane przeprowadzeniem rozgraniczenia, tj.:

1. - działka 745/1 (H. i J. małż. O. solidarnie w kwocie 62,50 zł) z działką 743 (1/3 A. O. w kwocie 20,83 zł i 2/3 J. i Ł. małż. Z. solidarnie w kwocie 41,67 zł), działka 745/1 (H. i J. małż. O. solidarnie w kwocie 580,00 zł) z działką 744/1 (L. i L. małż. M solidarnie w kwocie 580,00 zł), działka 745/1 (H. i J. małż. O. solidarnie w kwocie 187,50 zł) z działką 746/1 (D. M. w kwocie 93,75 zł, 1/4 B. M. w kwocie 93,75 zł), działka 745/1 (H. i J. małż. O. solidarnie w kwocie 25,00 zł) z działką 746/2 (Gmina [...] w kwocie 25,00 zł), działka 745/1 (H. i J. małż. O. solidarnie w kwocie 155,00 zł) z działką 746/3 (Do. M. w kwocie 155,00 zł),
2. - działka 745/1 (H. i J. małż. O. solidarnie w kwocie 155 zł) z działką 746/4 (B. M. w kwocie 155,00 zł),
3. - działka 745/1 (H. i J. małż. O. solidarnie w kwocie 117,50 zł) z działką 746/7 (D. M.w kwocie 58,75 zł, B. M. 58,75 zł),
4. - działka 745/3 (H. i J. małż. O. solidarnie w kwocie 725,00 zł.) z działką 744/3 (L. i L. małż. M solidarnie w kwocie 725 zł),
5. - działka 745/3 (H. i J. małż. O. solidarnie w kwocie 742,50 zł) z działką 746/9 (D. M.w kwocie 371,25 zł, B. M. w kwocie 371,25 zł).

Organ I instancji wskazał, że koszty w niniejszej sprawie obejmują wynagrodzenie geodety w wysokości 5.500,00 zł (zgodnie z ww. umową z 16 kwietnia 2019 r.), rozstrzygając o kosztach do zapłaty wynoszących dla:

1. - H. i J. małż. O. – 2.750,00 zł (długość granicy działek 1464,72 m),
2. - dział ½ (33,55m)),
3. - J. i Ł. małż. Z. – 41,67 zł (udział 2/3 (33,55 m)),
4. - L. i L. małż. M – 1.305,00 zł (386,97 m+309,20 m),
5. - D. M. – 678,55 zł (udział ½ (100,27 m+61,99 m+396,10 m)+82,17 m),
6. - B. M. – 678,55 zł (udział ½ (100,27 m+61,99 m+396,10 m)+82,05 m)),
7. - Gminy [...] – 25,00 zł (12,43 m).

Organ zaliczył na poczet należnych kosztów postępowania rozgraniczeniowego – w odniesieniu do właścicieli działek nr ewid. 745/1 i 745/3 – H. i J. małż. O. – kwotę uiszczoną przez nich tytułem zaliczki, to jest 2.750,00 zł.

SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, powołało się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006r. o sygn. akt I OPS 5/06 i podkreśliło, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 K.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Wskazano przy tym, że wynagrodzenie geodety wyniosło 5.000,00 zł, cała długość granicy to 1.464,72 m, a koszt pracy za 1 m wyniósł 3,74 zł, precyzując (na podstawie szczegółowej informacji organu I instancji z 2 czerwca 2022 r.), że koszty rozgraniczenia:

1. 1) działki nr 745/3 (współwłasność H. i J. małż. O.):
2. - 745/3 z 744/3 - 386,97 m x 3,74 zł = 1.450,00 zł/2 = 725,00 zł,
3. - 744/3 z 745/3: 725,00 zł H. i J. małż. O.; 725,00 zł L. i L. małż. M;
4. - 745/3 z 746/9 - 396,10 m x 3,74 zł = 1.485,00 zł/2 = 742,50 zł,
5. - 746/9 z 745/3: 742,50 zł H. i J. małż. O., 371,25 zł; D. M., 371,25 zł B. M.
6. 2) działki nr 745/1 (współwłasność H. i J. małż. O.):
7. - 745/1 z 743 - 33,55 m x 3,74 zł = 125,00 zł/2 = 62,50 zł,
8. - 743 z 745/1: 62,50 zł H. i J. małż. O., 20,83 zł; A. O., 41,67 zł J. i Ł. małż. Z.;
9. - 745/1 z 744/1 - 309,20 m x 3,74 zł = 1.160,00 zł/2 = 580,00 zł;
10. - 744/1 z 745/1: 580,00 zł H. i J. małż. O.; 580,00 zł Leokadia i Leopold małż. M;
11. - 745/1 z 746/1 - 100,27 m x 3,74 zł = 375,00 zł/2 = 187,50 zł
12. - 746/1 z 745/1: 187,50 zł H. i J. małż. O.; 93,75 zł D. M.; 93,75 zł B. M.;

745/1 z 746/2 - 12,42 m x 3,74 zł = 50,00 zł/2 = 25,00 zł; 746/2 z 745/1: 25,00 zł, H. i J. małż. O.; 25,00 Gmina [...];

745/1 z 746/3 - 82,17 m x 3,74 zł = 310,00 zł/2 = 155,00 zł; 746/3 z 745/1 - 155,00 zł H. i J. małż. O.; 155,00 zł D. M.;

745/1 z 746/4 - 82,05 m x 3,74 zł. = 310,00 zł/2 = 155,00 zł; 746/4 z 745/1: 155,00 zł H. i J. małż. O.; 155,00 zł B. M.;

745/1 z 746/7 - 61,99 m x 3,74 zł. = 235,00 zł/2 = 117,50 zł;

1. - 746/7 z 745/1: 117,50 zł H. i J. małż. O.; 58,75 zł D. M.; 58,75 zł B. M. Z uwagi na to, że umowa została wykonana w całości, zaś organ I instancji uiścił wynagrodzenie geodety bez potrąceń, prawidłowo zaliczono tą kwotę do kosztów postępowania rozgraniczeniowego, przy czym 8 kwietnia 2019 r. wnioskodawcy wpłacili zaliczkę w wysokości 2.750,00 zł, stanowiącą połowę kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Pozostali właściciele i współwłaściciele nieruchomości zostali obciążeni kosztami w stosunku do swoich udziałów w nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego bowiem, ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na opisane na wstępie postanowienie SKO, uzupełnioną pismem z 19 września 2022 r., skierowali L. i L. małż. M, zarzucając "decyzji" przewlekłość i bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organy, "mataczenie" w prowadzonym postępowaniu, naruszenie wszystkich praw K.p.a., które to normy prawa obligują organy administracji publicznej do zebrania i oceny materiału dowodowego oraz informowania stron o podejmowanych czynnościach na każdym etapie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zdaniem stron żądanie wnioskodawców było niezasadne, gdyż byli świadomi, że sporny pas gruntu nie należał do nich – o czym świadczy pismo H. i J. O. z 15 lipca 2004 r., dotyczące pozwolenia na ustawienie rusztowania na pasie gruntu skarżących celem ocieplenia domu. W opinii skarżących geodeta nie wykazał się bezstronnością i działał wyłącznie w interesie wnioskodawców, spełniając ich wyimaginowane żądania, wobec czego nie zasłużył na miano osoby zaufania publicznego.

Przebiegu linii granicznej wytyczonej przez geodetę nie potwierdzają znaki bądź ślady graniczne, mapy ani stan posiadania, który wyznaczyli sami wnioskodawcy, budując w 2003 r., w miejscu drewnianego, płot z elementów betonowych. Z poprzedniego postanowienia SKO z 14 grudnia 2021 r. nadal nie wynika, za co skarżący mają zapłacić. Skarżący nadal nie wiedzą jakie koszty poniósł geodeta w ich interesie albo jakie wynikły z ich winy lub na ich żądanie. W wyroku z 20 stycznia 2015 r. o sygn. akt I OSK 2211/14 wskazano, że orzeczenie o kosztach postępowania powinno zawsze następować na podstawie stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego – co trudno znaleźć w postanowieniu SKO, które zleciło organowi I instancji ustalić z geodetą długość każdej granicy działki podlegającej rozgraniczeniu oraz nakład pracy potrzebny do jej wytyczenia.

Natomiast położenie punktów i linii granicznych w terenie między działką skarżących nr 744/3 (nie zaś 744/4) a działką wnioskodawców nr 745/3 odpowiada stanowi wynikającemu z dokumentacji i operatu wykonanego przez geodetę. Z kolei granica między działkami nr 744/1 i 745/1 została wytyczona przy całkowitej bierności organu I instancji, niezgodnie z dokumentacją i obecnie zajmuje się nią Sąd Rejonowy. Postanowieniem z 3 lutego 2022 r. Burmistrz, stosując się do zaleceń SKO, obciążył skarżących kosztami 1.305 zł. Długość granicy między działką nr 744/1 a 745/1 to przypuszczalnie 309,20 m – kwota 580 zł, a długość granicy między działkami nr 744/3 a 745/3 to 386,97 m, kwota 725 (ta granica nie budzi zastrzeżeń i nie była kwestionowana). Zdaniem skarżących operat ewidencyjny nie jest utrzymywany w stanie aktualności, na co wskazuje powierzchnia działki nr 743. Końcowo skarżący podnieśli, że są w podeszłym wieku, schorowani, co powoduje trudności w załatwianiu spraw urzędowych.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji, umorzenie postępowania oraz obciążenie wszystkimi kosztami wnioskodawców.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wskazując – w odniesieniu do problemów zdrowotnych skarżących – na art. 267 K.p.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), zwana dalej "ustawą", nie określa zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Do ustalania wysokości tych kosztów oraz zasad obciążania nimi stron tego postępowania, stosuje się przepisy K.p.a., tj. art. 262-265 tej ustawy.

Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Przy ustalaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. znajduje zastosowanie zasada przewidziana w art. 152 K.c., o czym jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. Zgodnie z art. 152 K.c. właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" dotyczy interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, ponieważ postępowanie toczy się w jej interesie – gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie – pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg.

Przepis art. 152 K.c. stanowi zatem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy jednak mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., którego wykładnia gramatyczna skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 K.c. (por. wskazana powyżej uchwała NSA z 11 grudnia 2006 r.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. W postępowaniu rozgraniczeniowym organ ustala więc materialnoprawne przesłanki rozgraniczenia. Innymi słowy, postępowanie to rozstrzyga o zasięgu prawa własności danego podmiotu. Prawo własności do nieruchomości stanowiącej przedmiot rozgraniczenia równoznaczne jest więc z posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym.

W świetle powyższych wywodów oraz uwzględniając stan faktyczny sprawy nie można zgodzić się ze skarżącymi co do tego, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego winni zostać obciążeni wyłącznie wnioskodawcy. Organ prowadził bowiem postępowanie w interesie wszystkich właścicieli, z tym skutkiem że każdy z nich w wyniku decyzji rozgraniczeniowej (niezależnie od jej merytorycznej poprawności, która nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu) uzyskał pewność sytuacji prawnej co do przebiegu granic. Zgodzić się należy również z SKO co do tego, że okoliczności związane z sytuacją osobistą czy zdrowotną skarżących, które zostały zasygnalizowane w skardze, mogą być brane pod uwagę dopiero na etapie ewentualnego orzekania w trybie art. 267 K.p.a. – w przedmiocie zwolnienia od obowiązku ponoszenia kosztów – tj. gdy zostanie ostatecznie ustalona ich wysokość oraz osoby zobowiązane do ich poniesienia.

Wątpliwości budzi natomiast dokonany przez organy sposób podziału ustalonych kosztów rozgraniczenia pomiędzy jego uczestników. Organ I instancji – w ślad za wytycznymi SKO wynikającymi z postanowienia kasacyjnego z dnia 14 grudnia 2021 r. – przyjął tutaj zasadę, że należy ustalić długość każdej granicy działki podlegającej rozgraniczeniu oraz nakład pracy geodety potrzebny do jej wyliczenia. Taki sposób rozdziału kosztów – oparty na ustaleniu ich ogólnej wysokości (5.500 zł, choć SKO w uzasadnieniu swej decyzji podaje tu kwotę 5.000 zł), długości poszczególnych granic (łącznie 1464,72 m) oraz kosztu pracy geodety za 1 m granicy (3,74 zł) – zaakceptował w całości organ odwoławczy. Ani SKO, ani też organ I instancji nie uzasadniły przy tym w żaden sposób tak przyjętej metody podziału, abstrahującej całkowicie od liczby wyznaczonych punktów granicznych. Trzeba zaś zwrócić uwagę, że nakład pracy geodety w przypadku granicy o znacznej długości, ale wyznaczonej dwoma punktami granicznymi, może być taki sam jak w przypadku granicy o niewielkiej długości, ale również wymagającej ustalenia dwóch punktów granicznych.

Ten prosty przykład pokazuje, że koszt ustalenia danego odcinka granicy nie musi zależeć wyłącznie od jego długości. Większy nakład pracy, a tym samym poniesiona wysokość wynagrodzenia geodety, może wiązać się z wyznaczeniem granic krótszych, ale np. o większej ilości załamań – wymagających wyznaczenia większej liczby punktów granicznych. Nakład pracy geodety stanowi zaś kryterium jakim powinien kierować się organ określając stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie każdego z właścicieli działek, której granice podlegały ustaleniu, a koszty te nie wynikały z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 18 marca 2020 r., sygn. II SA/Ke 775/19).

Z powołanej uchwały NSA, zwłaszcza z użytego w niej sformułowania "może", nie wynika że w realiach konkretnej sprawy nie jest możliwe obciążenie kosztami rozgraniczenia poniesionymi w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym stron w różnej wysokości, a więc z pominięciem reguły określonej w art. 152 K.c. W takiej jednak sytuacji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nie może być rozstrzygnięciem dowolnym i winno uwzględniać stan faktyczny sprawy oraz zgromadzony w jej toku materiał dowodowy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1439/20, jako podstawę ustalenia ponoszonych przez uczestników postępowania kosztów rozgraniczenia, organ powinien brać pod uwagę nie tylko liczbę stron biorących udział w postępowaniu (ilość ustalonych granic jako relewantną dla określenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego ponoszonych przez poszczególne strony), ale np. liczbę wyznaczonych punktów granicznych i ich położenie, czy długość wspólnych odcinków rozgraniczanych nieruchomości.

Istotną kwestią jest wykazanie przez organ, z czego wynika kwota, którą ma uiścić dana strona postępowania rozgraniczeniowego - niezbędne jest więc ustalenie z jakich składników składa się ta kwota – czy z kosztów konkretnych czynności geodety, np. liczby wyznaczonych punktów granicznych, czy też z innych jeszcze składników. Organ powinien więc ustalić jaki był faktycznie udział stron w rozgraniczeniu i wysokość kosztów poniesionych "w interesie stron" w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2018 r., sygn. III SA/Łd 336/18).

Jak wyżej podniesiono, w rozpatrywanym przypadku ustalając wysokość kosztów przypadających na poszczególnych uczestników postępowania rozgraniczeniowego organy wzięły pod uwagę wyłącznie długość granic, nie uzasadniając w żaden sposób tak przyjętej metody i pozimodstaw podziału. Organy naruszyły w ten sposób przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację.