Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 428/22

Uzasadnienie

W dniu 28 marca 2022 r. Rada Miejska w Iwaniskach, działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 572), zwanej dalej "u.o.z.", podjęła uchwałę nr LIX/276/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Iwaniska w 2022 roku, który to Program stanowi załącznik do uchwały.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Opatowie, zaskarżając ww. uchwałę w całości i podnosząc na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zarzuty istotnego naruszenie prawa, tj.:

1. 1. art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 2 pkt 5, art. 11a ust. 5 ustawy, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieuregulowanie obligatoryjnego elementu Programu polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt i niewskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobów wydatkowania tych środków,
2. 2. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w § 8 pkt 1 Programu, iż usypianie ślepych miotów dotyczy wyłącznie psów i kotów, podczas gdy zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy Program odnosi się do wszystkich bezdomnych zwierząt, przez które należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy zarówno zwierzęta domowe jak i gospodarskie, zaś skarżona uchwała w tym względzie stanowi nieuzasadnione zawężenie kręgu zwierząt do psów i kotów,
3. 3. art. 11a ust. 5 ustawy, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez sprzeczność § 6 ust. 1 Programu, stanowiącego iż koszty związane z zabiegami sterylizacji i kastracji zwierząt w schronisku będą finansowane przez schronisko, z którym Gmina podpisała umowę, z art. 11a ust. 5 ustawy stanowiącym, iż koszty realizacji programu ponosi gmina,
4. 4. art. 11a ust. 5 ustawy, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieuregulowanie obligatoryjnego elementu Programu polegającego na wskazaniu wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację działania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazał, że:

1. 1) w § 7 Programu przewidziane zostały możliwe działania ukierunkowane na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, w szczególności poprzez działania informacyjne, stworzenie specjalnej zakładki na stronie internetowej Urzędu obejmującej wskazanie warunków adopcji bezdomnych zwierząt, publikowanie ich zdjęć i opisów; w konsekwencji zarzut Prokuratury Rejonowej jest chybiony i nieuzasadniony, albowiem trudno wyobrazić sobie inne jeszcze działania "jakie mogłyby zostać podejmowane w celu rzeczywistej, a nie tylko iluzorycznej bezdomności zwierząt";
2. 2) całość interpretacyjna § 8 wskazuje, iż przedmiot uśpienia mają stanowić nie tylko psy i koty, ale także inne zwierzęta dla których nie ma możliwości znalezienia nowego właściciela;
3. 3) zapis § 6 o finansowaniu zabiegu sterylizacji i kastracji przez określone, wybrane podmioty nie oznacza, że finalnie podmioty te ponosić mają koszty zabiegów; kwestie te regulować będą umowy w ramach których ustalone wynagrodzenie obejmować będzie jako jeden z jego elementów kształtowania wynagrodzenia także koszty sterylizacji i kastracji; stanowisko Prokuratury jest tu zatem szczególnie powierzchowne i nie uwzględnia dalszych rozliczeń pomiędzy Gminą a wybranym schroniskiem;
4. 4) swojego rodzaju nieporozumieniem jest zarzut nawiązujący do braku ustalenia w Programie wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację działania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej; przepis art. 11a ust. 5 stanowi, że Program zawierać winien wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, a kwestię te wystarczająco reguluje § 11 Programu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

W tym miejscu podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy, zgodnie z którym:

1. 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
2. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
3. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
4. 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
5. 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
6. 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
7. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
8. 6) usypianie ślepych miotów;
9. 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
10. 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
11. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

1. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
2. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
3. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).
4. 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:
5. 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
6. 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
7. 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.
8. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu.

Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., sygn. IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., sygn. IV SA/Po 63/22, wyrok WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 60/22).

W rozpatrywanym przypadku rację ma skarżący Prokurator, że § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii finansowania Programu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie. Brzmienie tego przepisu jest następujące:

"Postanowienia końcowe

1. 1. Środki finansowe na realizację Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Iwaniska na rok 2022 w wysokości 11.000 zł w tym zakłada się wydatkowanie środków finansowych w sposób celowy i oszczędny na podstawie umów, których przedmiotem są usługi związane z realizacją na niżej wymienione zadania:
2. 1) odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczenia i zapewnienia im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizacje albo kastrację w schroniskach w kwocie: 8.000 zł.
3. 2) usypianie ślepych miotów, zakupu karmy dla kotów wolno żyjących, sterylizację suk oddanych w adopcję w kwocie: 3.000 zł.
4. 3) w zakresie zapewnienia miejsca i opieki dla zwierząt bezdomnych umieszczonych na określony czas we wskazanym gospodarstwie rolnym zgodnie z zawartą umową.
5. 4) zapewnienie całodobowej opieki i weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt według przedstawionych faktur".

Jak łatwo zauważyć całość ogólnej kwoty przewidzianej na realizację Programu została wyczerpana na zadania wymienione w punktach 1) i 2), co prowadzi do wniosku, że na zadania wymienione w punktach 3) i 4), tj. zapewnienie miejsca i opieki dla zwierząt bezdomnych umieszczonych na określony czas we wskazanym gospodarstwie rolnym zgodnie z zawartą umową oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt według przedstawionych faktur, nie została przewidziana żadna kwota. Z kolei zadanie polegające na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt nie zostało w ogóle wymienione w § 11 Programu, co oznacza – jak również zauważył Prokurator – że to zadanie także nie zostało objęte finansowaniem. W tej sytuacji nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organu, że prawidłowo wypełnił delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z.

W wyroku z dnia 29 lipca 2020, sygn. akt II OSK 336/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przywołanym przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. NSA podkreślił, że jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości (por. też wyroki NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20, WSA w Kielcach z 27 lipca 2022 r., sygn. II SA/Ke 280/22, WSA w Łodzi z 8 września 2022 r., sygn. II SA/Łd 199/22, WSA w Olsztynie z 8 marca 2022 r., sygn. II SA/Ol 29/22).

Z tych też względów, skoro zasadny okazał się – w odniesieniu do całości zaskarżonej uchwały – najdalej idący zarzut, powodujący konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, nie zachodziła potrzeba odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a.