Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałaniu "[...]" na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie rozbudowy wieży telekomunikacyjnej, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim w tej sprawie jest zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę masztu teleinformatycznego transmisji danych, z uwagi na fakt, że Urząd Wojewódzki prowadzi w tej sprawie postępowanie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w przedmiocie zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki podał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w toku którego ustalił, że Starosta decyzją z [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę masztu teleinformatycznego transmisji danych. Następnie decyzją z [...] PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie wybudowanej wieży masztu teleinformatycznego transmisji danych z zainstalowanymi 4 antenami rozsiewczymi i urządzeniami budowlanymi z nim związanymi.
Ogólnopolskie Stowarzyszenie "[...]'' wnioskiem z 23 marca 2016 r. wystąpiło o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy powyższego obiektu.
Po wszczęciu z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych na wieży telekomunikacyjnej oraz dopuszczeniu do tego postępowania ww. Stowarzyszenia, organ I instancji przeprowadził kontrolę na działce nr [...] przy ul. [...]. Podczas kontroli ustalono, że na wieży znajdują się 4 anteny rozsiewcze internetowe istniejące od momentu wybudowania wieży, dodatkowo zaś zamontowano trzy anteny sektorowe z modułami i jedną antenę radioliniową, a także trzy anteny sektorowe z modułami i jedną antenę radioliniową stanowiące własność [...] sp. z o.o. Ustalono, że wzdłuż wieży od zainstalowanych na niej urządzeń do szaf telekomunikacyjnych poprowadzona jest droga kablowa (światłowody i zasilanie), a u podnóża znajdują się wykonane na gruncie 2 płyty żelbetowe o wymiarach 1.0 x 5.0 m i grubości ok. 0,14 m każda. Na płytach zamontowano ruszty stalowe, na których posadowione są szafy telekomunikacyjne, rozdzielnie technologiczne, a w ogrodzeniu usytuowane są skrzynki zasilające. Ponadto ustalono, że po dacie uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomiędzy elementami konstrukcyjnymi wieży wykonano 3 stalowe podesty robocze. Teren wokół wieży jest ogrodzony i zamknięty.
Analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, w ocenie organu I instancji, bezprzedmiotowość postępowania, co w konsekwencji spowodowało umorzenie postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na wieży telekomunikacyjnej. Decyzja ta została jednak uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem, że wykonane kolejno w trzech etapach roboty budowlane polegające na instalowaniu dodatkowych anten, urządzeń i elementów konstrukcyjnych należało zakwalifikować jako rozbudowę wieży.
W toku ponownie rozpatrywanej sprawy PINB powziął informację, że wyrokiem NSA z 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2538/14 uchylono wyrok WSA w Kielcach z 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1610/13 uchylający decyzję SKO z [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie masztu teleinformatycznego transmisji danych.
Mając na uwadze powyższe, pismem z 7 grudnia 2016 r. PINB wystąpił do Wojewody o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 29 października 2012 r. Następnie Urząd Wojewódzki poinformował, że w powyższej sprawie wszczęte zostało postępowanie administracyjne, wobec czego zaskarżonym postanowieniem organ I instancji orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie rozbudowy wieży telekomunikacyjnej, do czasu zakończenia przez UW postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę uznając, że wynik tego postępowania ma wpływ na rozstrzygnięcie prowadzonego postępowania.
Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że wbrew temu co podnosi organ I instancji, postępowanie toczące się przed Wojewodą w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stosunku do postępowania prowadzonego przez organ I instancji w sprawie rozbudowy tego obiektu. Dodał, że w toku niniejszego postępowania zapadła decyzja Wojewody z [...] stwierdzająca nieważność decyzji Starosty z [...], która jest decyzją nieostateczną, a zatem nie wywołującą skutków prawnych i nie może stanowić zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie wpływałoby na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy przez PINB.
Nie występują ponadto w niniejszej sprawie przeszkody do wydania przez PINB rozstrzygnięcia w sprawie rozbudowy obiektu. Fakt, że przed organami architektoniczno-budowlanymi toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - nie stanowi przeszkody prawnej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozbudowy wieży telekomunikacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu zażalenia organ II instancji podniósł, że ewentualna ostateczna decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę masztu teleinformatycznego skutkować będzie wszczęciem przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, niezależnie od prowadzonego postępowania w sprawie rozbudowy tej wieży.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na opisane wyżej postanowienie wniosła [...] sp. z o.o. w W., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, m.in. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w sprawie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego i umarzające postępowanie prowadzone w zakresie zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa rozstrzygnął sprawę (kwestię zagadnienia wstępnego) merytorycznie, orzekając o braku podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu ze względu na brak występowania zagadnienia wstępnego. Uchylenie postanowienia organu I instancji i stwierdzenie braku podstaw do zawieszenia postępowania jest równoznaczne z odmową zawieszenia postępowania.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2) i postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3);
Z kolei art. 101 § 3 kpa stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
Ten ostatni przepis należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w analizowanym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.
Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 kpa – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania oraz umarzające postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego. Jest to zatem rozstrzygnięcie, którego skutkiem jest odmowa zawieszenia postępowania. Powyższe z kolei oznacza, że skarga do sądu administracyjnego, na takie postanowienie nie jest dopuszczalna, skoro art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uzależnia dopuszczalność skargi od tego, czy na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie służy zażalenie.
Jak wyżej zaś wskazano, postanowienie skutkujące odmową zawieszenia, nie jest zaskarżalne w toku instancji. Stanowisko, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. w postanowienia: NSA z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 172/13, z 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12, z 22 maja 2015 r., II OSK 1272/15, postanowienie WSA w Krakowie z 7 listopada 2016 r., II SA/Kr 986/16 dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji, niedopuszczalne było rozpoznanie skargi na postanowienie organu odwoławczego umarzające postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania i uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.