Uzasadnienie
Uchwałą Nr XVI/147/04 z dnia 2 września 2004 r. Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 229 pkt 3 uznała za bezzasadną skargę M. M. na prowadzenie przez Wójta Gminy postępowania w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] – 2".
W uzasadnieniu tej uchwały organ podał, że Urząd Wojewódzki pismem z dnia 9 sierpnia 2004 r. przekazał skargę M. M. na prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Bliżyn – 2". W okresie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] - 2" M. M. złożyła zarzuty. W trakcie dalszych prac nad projektem miejscowego planu dla obszaru "[...] - 2" opracowano 2 warianty zagospodarowania tego obszaru, o czym powiadomiono skarżącą pismem z dnia 6 lipca 2004 r. W oparciu o stanowisko Komisji Rewizyjnej Rady Gminy wyrażone na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i § 2 pkt 5 Regulaminu Komisji Rewizyjnej stanowiącego załącznik Nr 7 do Statutu Gminy, w uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że w planie zagospodarowania wyznaczono parę obszarów dla których wymagane są zmiany.
Wszyscy zainteresowani zostali powiadomieni o wyłożeniu planu. Na proponowane zmiany w planie wpłynęły zarzuty, w tym zarzut M. M. Składający zarzuty do planu zostali powiadomieni o ich przyjęciu. Po uzyskaniu wszystkich opinii dotyczących zaproponowanej aranżacji terenu Wójt Gminy podejmie decyzję co do dalszego etapu prac nad opracowaniem planu zagospodarowania, z uwzględnieniem poszczególnych właścicieli działek. W konkluzji stwierdzono, że skargę M. M. należy uznać za wniosek do planu, nad którym prace są jeszcze nie zakończone, choć jej zarzuty zostały już w projekcie uwzględnione.
Wskazana uchwała Rady Gminy została doręczona M. M. w dniu 14 września 2004 r.
W dniu 27 września 2004 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo M. M. w którym kwestionuje ona między innymi opisaną wyżej uchwałę Rady Gminy z dnia 2 września 2004 r. stwierdzając w końcowej części pisma, że "zaskarża uchwałę Nr XVI/147/04 Rady Gminy z dnia 2 września 2004 r.". Po uzyskaniu stanowiska Rady Gminy odnośnie zarzutów przedstawionych w piśmie M. M. z dnia 27 września 2004 r., Wojewoda w piśmie z dnia 11 października 2004 r. poinformował stronę, że po dokonaniu na podstawie art. 85 ustawy o samorządzie gminnym analizy zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem, nie stwierdził, aby naruszała ona prawo. Poinformował też, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] – 2" jest w trakcie sporządzania na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Po wyłożeniu przez gminę projektu planu do publicznego wglądu, M. M. wniosła zarzuty. Wójt Gminy uwzględnił te zarzuty i skorygował projekt planu. Następnie opracował dwa nowe warianty projektu planu i poinformował stronę o możliwości zapoznania się z nimi pismem z dnia 6 lipca 2004 r. W odpowiedzi M. M. poinformowała, że nie zgadza się z żadną z przedstawionych propozycji. Oceniając sprawę Wojewoda wyjaśnił dalej, że Wójt Gminy nie przedstawiając Radzie Gminy uwzględnionych przez siebie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] – 2" działał zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wynika z niej, że wójt rozpatruje protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy tylko protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu.
W związku z tym Wojewoda stwierdził, że Gmina nie podjęła jeszcze żadnych działań prawnych, które pozwoliłyby stwierdzić, że zarzuty M. M. zostały nieuwzględnione. Wojewoda poinformował ją również, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W piśmie z dnia 21 listopada 2004 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 23 listopada 2004 r. M. M/, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na uchwaleniu uchwały Nr XVI/147/04 z dnia 2 września 2004 r. W piśmie tym ponownie zarzuciła, że Wójt Gminy:
- 1. jest bezczynny i lekceważy petentów, bo na jej pismo – sprzeciw z dnia 24 stycznia 2004 r. otrzymała odpowiedź po 5 miesiącach i to w wyniku skargi do Sejmiku Samorządowego,
- 2. potwierdza nieprawdę, ponieważ stwierdził w piśmie z dnia 25 czerwca 2004 r., że zgodnie z wcześniejszą informacją sprzeciw jej zostanie uwzględniony przy tworzeniu nowego projektu, podczas gdy ona nie otrzymała żadnej wcześniejszej informacji,
- 3. nie udzielił jej pełnej odpowiedzi na pismo - sprzeciw z 24 stycznia 2004 r., ponieważ "nie otrzymała odpowiedzi w sprawie całkowitego odstąpienia od wszelkiego projektowania planów zagospodarowania przestrzennego jej działek",
- 4. jest nierzetelny, ponieważ mimo zapewnień, że jej sprzeciw z dnia 24 stycznia 2004 r. zostanie uwzględniony przy tworzeniu nowego projektu planu, w obu wariantach nowego planu zaprojektowano drogę dojazdową i drogę wewnętrzną na jej współwłasnej działce nr [...].
W dniu 14 grudnia 2004 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] uznającą za bezzasadny wniosek M. M/ w sprawie usunięcia naruszenia prawa i utrzymującej w mocy uchwałę Nr XVI/147/04 z dnia 2 września 2004 r. Rady Gminy w sprawie rozpatrzenia skargi M. M. na prowadzenie przez Wójta Gminy postępowania w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] – 2".
W uzasadnieniu tej uchwały organ wyjaśnił dodatkowo, że w związku z nieuchwaleniem przez Radę Gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] – 2", Komisja Rewizyjna Rady Gminy zawnioskowała o uznanie wniosku M. M. za bezzasadny. Odpis tej uchwały został doręczony M. M. w dniu 28 grudnia 2004 r.
W skardze z dnia 3 stycznia 2005 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zatytułowanej "Zaskarżenie Uchwały Nr XVIII/174/04 Rady Gminy z dn. 14 XII 04 r." M. M. stwierdziła, że jej skarga dotyczy uchwały Nr XVIII/174/04 z dnia 17 grudnia 2004 r. Rady Gminy. W treści tej skargi stwierdziła jednak, że dotyczy ona sposobu załatwienia przez Radę Gminy jej skargi z dnia 21 lipca 2004 r. skierowanej do Wojewody, a dotyczącej odpowiedzi udzielonej jej przez Wójta Gminy w piśmie z dnia 25 czerwca 2004 r., na jej wcześniejszą skargę z dnia 17 maja 2004 r. skierowaną do Sejmiku Samorządowego Województwa, a przekazaną do załatwienia Wójtowi Gminy. W skardze tej M. M. powtórzyła cztery zarzuty zawarte w jej wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do Rady Gminy w dniu 21 listopada 2004 r. Zarzuciła bowiem, że Wójt Gminy w piśmie z dnia 25 czerwca 2004 r:
- 1. wykazał bezczynność i lekceważenie petentów, bo na jej pismo – sprzeciw z dnia 24 stycznia 2004 r. otrzymała odpowiedź po 5 miesiącach i to w wyniku skargi do Sejmiku Samorządowego,
- 2. potwierdza nieprawdę, ponieważ stwierdził, że zgodnie z wcześniejszą informacją sprzeciw jej zostanie uwzględniony przy tworzeniu nowego projektu, podczas gdy ona nie otrzymała żadnej wcześniejszej informacji,
- 3. nie udzielił jej pełnej odpowiedzi na pismo - sprzeciw z 24 stycznia 2004 r., ponieważ "nie otrzymała odpowiedzi w sprawie całkowitego odstąpienia od wszelkiego projektowania planów zagospodarowania przestrzennego jej działek",
- 4. jest nierzetelny, ponieważ mimo zapewnień, że jej sprzeciw z dnia 24 stycznia 2004 r. zostanie uwzględniony przy tworzeniu nowego projektu planu, w obu wariantach nowego planu zaprojektowano drogę dojazdową i drogę wewnętrzną na jej współwłasnej działce nr [...].
W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej, przedstawiając argumentację zawartą w uzasadnieniach uchwał Rady Gminy z dnia 2 września i 14 grudnia 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli dotyczącej uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, sąd obowiązany jest zbadać, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 ustawy). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Na wstępie należy stwierdzić, że w ocenie Sądu przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Bliżyn Nr XVI/147/04 z dnia 2 września 2004 r. mimo tego, że skarżąca zatytułowała skargę jako "Zaskarżenie Uchwały Nr XVIII/174/04 Rady Gminy w Bliżynie z dn. 14 XII 04 r.". O takiej kwalifikacji przesądza, zdaniem Sądu, treść tej skargi, która stanowi logiczną kontynuację działań podjętych przez M. M. przeciwko sposobowi prowadzenia przez Wójta Gminy postępowania w sprawie sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]-2", którego przejawem była odpowiedź udzielona przez Wójta w piśmie z dnia 25 czerwca 2004 r. na skargę M. M. z dnia 17 maja 2004 r. skierowaną do Sejmiku Samorządowego, a przekazaną do załatwienia Wójtowi Gminy. Ponieważ kwestionowany sposób prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy został oceniony przez Radę Gminy w uchwale z dnia 2 września 2004 r. na skutek skargi M. M. z dnia 21 lipca 2004 r. skierowanej do Wojewody, a przekazanej Radzie Gminy do załatwienia w trybie art. 231 w zw. z art. 229 pkt 3 kpa, natomiast kolejna uchwała Rady Gminy z dnia [...] stanowiła tylko odpowiedź na złożone przez skarżącą w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – to nie może być wątpliwości, że intencją skarżącej było zaskarżenie Uchwały Rady Gminy z dnia 2 września 2004 r. Przeciwna interpretacja doprowadziłaby bowiem do niemożliwych do zaakceptowania, niekorzystnych dla strony konsekwencji.
Okazałoby się bowiem, że tak rozumiana skarga podlegałaby odrzuceniu, gdyż na uchwałę rady gminy o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uchwała taka ma bowiem charakter procesowy, a nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999 r., IV SA 1501/99, postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2000 r., I SA 794/00).
Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia 2 września 2004 r. podnieść należy, że skarga wniesiona została po spełnieniu przewidzianych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142/01 poz. 1591 ze zm.)formalnych przesłanek, a więc podlega rozpatrzeniu. Należy jednak zauważyć, że została ona wydana na skutek wniesienia w dniu 21 lipca 2004 r. przez M. M. do Wojewody skargi dotyczącej odpowiedzi udzielonej skarżącej w dniu 25 czerwca 2004 r. przez Wójta Gminy, na wcześniejszą skargę M. M. skierowaną w dniu 17 maja 2004 r. do Sejmiku Samorządowego Województwa. W skardze z dnia 21 lipca 2004 r. M. M. zarzuciła Wójtowi Gminy, że jego odpowiedź z dnia 25 czerwca 2004 r. była nieprawdziwa i niepełna. Pismo M. M. z dnia 21 lipca 2004 r. zostało potraktowane przez Wojewodę jako skarga, o jakiej mowa w przepisach działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego i jako takiej został mu nadany bieg, tj. została ona przekazana do rozpatrzenia Radzie Gminy na podstawie art. 231 w zw. z art. 229 pkt 3 kpa.
Przedmiotem takiej skargi, w myśl art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Okoliczności tego rodzaju wprost wskazano w uzasadnieniu skargi M. M. z dnia 21 lipca 2004 r. Przekazanie tej skargi przez Wojewodę do rozpatrzenia Radzie Gminy nie zostało przez skarżącą zakwestionowane co oznacza, że zaakceptowała ona taką kwalifikację jej pisma. Ponadto w samej treści zaskarżonej uchwały jako podstawa jej wydania został powołany art. 229 pkt 3 kpa określający właściwość rady gminy do rozpatrywania skarg o jakich mowa w dziale VIII kpa.
Odnosząc się do tak zakwalifikowanej skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 237 § 3 kpa podlega ona załatwieniu poprzez zawiadomienie strony o sposobie jej załatwienia. Stosownie do treści art. 238 § 1 kpa zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżona przez M. M. uchwała stanowiła taki właśnie akt, to jest zawiadomienie skarżącej o sposobie załatwienia jej skargi z dnia 21 lipca 2004 r.
Zgodnie z niekwestionowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Należy przyjąć, że możliwość wniesienia takiej skargi nie powstaje również wtedy, gdy organ uprawniony w myśl art. 229 pkt 3 kpa do rozpatrywania skarg, tj. rada gminy, rozpatrzy taką skargę w formie uchwały, zamiast w formie zawiadomienia o jakim mowa w art. 238 kpa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie o sygn. akt I SA 2668/00, LEX Nr 54426).
Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że skarga M. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 2 września 2004 r. jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jednak na skutek omyłki, która nie podlegała sprostowaniu w trybie art. 156 p.p.s.a., sentencja orzeczenia została inaczej sformułowana.